− 
 − 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИНЦИПОВ И ПРИЗНАКОВ СЛУЖЕБНОЙ ТАЙНЫ

ЯХНОВИЧ О.И.,

главный инспектор Государственного таможенного комитета Республики Беларусь

 

 

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 22 мая 2019 г.

Введение

На сегодняшний день, ограничение права на информацию является одним из разрешенных Конституцией Республики Беларусь юридически возможных ограничений прав отдельных лиц. Вместе с тем организация подобных действий должна осуществляться исключительно и на основании законодательных актов, четко предписывающих порядок отнесения тех или иных сведений к определенным видам информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено.

Служебная тайна, являясь одним из видов информации ограниченного доступа, также ограничивает отдельные сведения, а значит и соответствующие информационные права граждан, что автоматически подразумевает необходимость закрепления в законодательных актах Республики Беларусь положений, содержащих точные и однозначные критерии (принципы, признаки) отнесения такой информации к указанной юридической тайне.

Однако действующее национальное законодательство не только не вносит необходимой ясности по вопросу отнесения тех или иных сведений к служебной тайне, но и создает возможности для совершения противоправных деяний со стороны уполномоченных для совершения подобных действий лиц.

В свою очередь, научные исследования, направленные на изучение данной проблематики, не несут в себе особой ценности или значимости для возможного практического применения их результатов при составлении соответствующих норм законодательных актов.

В этой связи в качестве цели настоящего исследования полагаем возможным определить изучение, оценку и окончательное формирование принципов и признаков информации, составляющей служебную тайну, с их дальнейшей инкорпорацией в рамках проекта Закона Республики Беларусь «О служебной тайне».

Основная часть

Безусловно, вопрос окончательного формирования принципов и признаков информации, составляющей служебную тайну, имеет огромное значение не только для дальнейшего развития служебной тайны, но и в целом для информационного права Беларуси, и, вследствие этого, необходимость его скорейшего разрешения понятна и очевидна.

Однако прежде чем переходить к изучению обозначенной проблемы, считаем необходимым обратить внимание на слова И.Бентама – «тайна всегда порождает подозрение. Люди склонны видеть преступление там, где замечают неестественную таинственность» [3, с. 6], а также и то, что «… не следует налагать на свободу никакого ограничения …, если на это нет достаточного частного основания, которое бы оправдывало ограничение свободы в данном случае» [2, с. 320].

Анализ и уяснение приведенных суждений дают понять – вопрос об отнесении той или иной информации к правовому режиму служебной тайны не имеет права находить ответ в произвольном и необдуманном решении уполномоченных должностных лиц, т.к. его конечный результат должен быть основан на определенных критериях, учет и использование которых позволит, в свою очередь, как бы «оправдать» совершение подобных действий. В противном же случае существует возможность возникновения злоупотреблений предоставленными уполномоченным государственным органам и их должностным лицам правомочиями и, как результат, повышения уровня недоверия к властным структурам со стороны общества.

В нашем случае в качестве основных обозначенных выше критериев следует понимать признаки и принципы отнесения информации к служебной тайне. Касательно нормативного отражения подобных критериев, следует отметить их фактическое отсутствие в действующих актах информационного законодательства Республики Беларусь.

Констатируем, что на сегодняшний день ни один из основных национальных нормативных актов в рассматриваемой сфере не содержит каких-либо указаний на признаки или принципы, которыми должны руководствоваться обладатели соответствующей информации. Подобная ситуация, естественно, увеличивает риски, связанные с нарушением порядка отнесения отдельных сведений к служебной тайне, и требует в этой связи обращения к уже имеющемуся научному опыту по данной проблеме, его анализу и оценке с целью дальнейшего формулирования и фиксации в специальном Законе «О служебной тайне» таких критериев.

Констатируем, что в научном мире уделялось определенное внимание выделению и обоснованию на различном теоретическом уровне признаков информации, составляющей служебную тайну [1, с. 182; 4, с. 6; 5, с. 119; 6, с. 101–102; 9, с. 2–3; 10, с. 2–3; 14, с. 71; 16, с. 54; 18, с. 128–129; 19, с. 110–111, 116; 20, с. 139–140; 22, с. 109; 23, с. 27–28; 24, с. 123; 25, с. 51–52; 26, с. 81], и иным правовым режимам информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено [6, с. 101; 7, с. 60; 16, с. 141–145; 17, с. 50–51, 56–57].

При этом некоторые авторы наделяют служебную тайну совершенно несвойственными ей признаками [1, с. 182; 5, с. 119; 6, с. 101–102; 9, с. 2–3; 10, с. 2–3; 12, с. 64; 18, с. 128–129; 22, с. 109; 26, с. 81] либо признаками, имеющими слишком общий характер [5, с. 119; 6, с. 101; 10, с. 2–3; 16, с. 54; 19, с. 110–111; 23, с. 27–28; 24, с. 123; 25, с. 51–52; 26, с. 81]. Так, например, российский исследователь А.В.Швецов указывает в качестве одного из признаков служебной тайны: «обладатель обязан принимать меры к охране ее конфиденциальности» [23, с. 27–28], который может быть употреблен и в отношении коммерческой, государственной и иных видов юридических тайн. В свою очередь, М.В.Пермяков одним из признаков служебной тайны называет «действительную или потенциальную ценность в силу неизвестности ее третьим лицам» [16, с. 54], т.е. признак, который может быть применим в равной степени и к коммерческой, и к профессиональным тайнам. Из этого следует, что указанные авторы не имеют комплексного представления о сущности и специфике служебной тайны, а употребляя слишком обобщенные признаки соответствующей информации, предоставляют возможность законодателю «на основании проведенных научных исследований» использовать подобные положения при осуществлении правотворческой деятельности.

Таким образом, необходимость формулирования и дальнейшего законодательного закрепления признаков информации, составляющей служебную тайну, обусловлена следующими факторами. Во-первых, существующее положение дел в данной сфере создает конкретные препятствия для реализации информационных прав и свобод отдельных лиц, а также способствует различного рода злоупотреблениям со стороны уполномоченных органов и должностных лиц. Единый для государственной и служебной тайн перечень сведений, носящий открытый характер, а также существование отсылочных норм создает возможность делать ограниченными в обращении очень большие блоки информации, при этом совершенно не обращая внимания, к какому правовому режиму их относить: служебная тайна или государственная тайна. Во-вторых, отсутствие таких признаков в нормативных актах, регламентирующих обращение соответствующей информации, не позволяет заинтересованным лицам (в частности, физическим, юридическим) понять, чем же руководствуются уполномоченные государственные органы и их должностные лица при осуществлении указанных действий, на каких основаниях они ограничивают те или иные сведения. И в третьих, законодательное закрепление признаков создаст дополнительные условия для учреждения в будущем мониторинговых и контрольных органов, которые, руководствуясь такими «критериями», смогут осуществлять контрольно-проверочные мероприятия в данной сфере с целью соблюдения действующего законодательства, в первую очередь, в области информационных прав и свобод отдельных лиц (к примеру, право на информацию).

В этой связи полагаем, что признаками информации, составляющей служебную тайну, т.е. своеобразными индивидуализированными «критериями» соответствующих сведений, позволяющих им входить в содержание рассматриваемого правового феномена, являются:

1. информация, составляющая служебную тайну, представляет собой служебную информацию, образующуюся в результате деятельности органов исполнительной власти. Соответственно органы законодательной и судебной властей, подчиненные организации, иные юридические и физические лица не могут являться участниками правоотношений по поводу служебной тайны и в отношении них целесообразно выделить иные виды информации ограниченного доступа. Это обусловлено как историко-юридической традицией, так и зарубежной практикой;

2. сведения, составляющие служебную тайну, документированы согласно нормам действующего законодательства. Данный признак важен с точки зрения использования соответствующей информации в качестве доказательства в процессе осуществления правосудия. В противном случае информация, не зафиксированная на материальном носителе, не будет обладать всей полнотой доказательной базы в случае ее незаконного распространения (предоставления);

3. информация имеет действительную служебную ценность, сущность которой заключается в возможности при неправомерном обладании ими нанести ущерб имиджу и служебной репутации обладателя информации, составляющей служебную тайну. Ценность, являясь одним из качественных признаков информации, в отношении информации ограниченного доступа (в данном случае, служебной тайны) играет ключевую роль, т.к. именно обладая данным признаком, соответствующая информация должна защищаться. Применение в отношении служебной тайны понятия «коммерческая ценность» [5, с. 119; 9, с. 2–3; 12, с. 64; 18, с. 128–129; 22, с. 109], по нашему мнению, неприменимо, учитывая, что составляющая ее информация не предназначена для совершения гражданско-правовых сделок и получения прибыли от ее действительного или потенциального использования, соответственно;

4. защита такой информации субъектами-обладателями (органами исполнительной власти) осуществляется в силу служебных интересов и ее служебной значимости. При этом характер защиты информации должен быть постоянным, упорядоченным, активным. Под упорядоченностью понимается то, что принимаемые меры защиты (организационно-технические, правовые) должны быть оформлены в соответствии с действующим законодательством; постоянность означает необходимость осуществлять мероприятия по защите в течение всего жизненного цикла соответствующей информации; а категория «активность» указывает на то, что субъект-обладатель (орган исполнительной власти) защищаемой информации должен быть, прежде всего, сам заинтересован в мероприятиях по защите, желая сохранить соответствующую информацию в тайне, а также требовать выполнения определенных условий от иных субъектов (уполномоченных должностных лиц соответствующей структуры, входящей в систему органов исполнительной власти), получивших доступ к информации. Категория «служебные интересы», между тем, подразумевает совершение действий, способствующих правильной работе государственных служащих органов исполнительной власти, осуществляемых на основе и в соответствии с действующим законодательством. Применительно к служебной тайне, в первую очередь, служебные интересы, а не какие-либо иные (в частности, государственные, общественные), прямо связаны с осуществлением информационной служебной деятельности государственными служащими, несанкционированное распространение которых может повлечь отрицательные последствия организационно-экономического, репутационного, этического характера для соответствующего государственного органа (структуры);

5. субъекты (уполномоченные должностные лица), получившие доступ к соответствующей информации, обязаны принимать установленный субъектом-обладателем комплекс адекватных (в том числе, этических) мер защиты для соблюдения ее конфиденциальности;

6. несоблюдение мер защиты субъектами-пользователями информации (т.е. уполномоченными должностными лицами), составляющей служебную тайну, влечет применение мер дисциплинарной ответственности;

7. информация, составляющая служебную тайну, имеет потенциальную материальную (рыночную) ценность.

Наличие последнего признака в отношении информации, составляющей служебную тайну, возможно исключительно вследствие противоправных действий субъектов информационных правоотношений (незаконное распространение или предоставление). Вследствие этого следует согласиться с авторами, полагающими, что сведениями, имеющими потенциальную коммерческую ценность, следует считать те сведения, которые «… хотя и могут обеспечить их обладателю экономическое преимущество или использоваться в качестве товара, однако в данный конкретный момент времени не используются их обладателем» [7, с. 138]. Однако, применительно к служебной тайне, данное определение нуждается в корректировке и пояснении. Во-первых, применительно к сведениям, составляющим служебную тайну, неуместно использование словосочетания «экономическое преимущество». Его использование в отношении информации подразумевает реализацию, прежде всего, экономических интересов субъектов, в то время как информация, составляющая служебную тайну, имеет только служебный интерес и служебную значимость. Во-вторых, использование данных сведений в качестве товара носит исключительно противоправный характер, вследствие чего наступает определенный вид ответственности. В-третьих, совершение подобных противоправных действий может осуществляться как со стороны обладателя соответствующих сведений, так и со стороны конфидентов, т.е. лиц, которым они предоставлены на законных основаниях. Вследствие этого такой признак информации, составляющей служебную тайну, как «потенциальная материальная (рыночная) ценность», можно определить как признак, позволяющий использовать субъектам соответствующую информацию в качестве товара, исключительно в противоправных целях.

Очевидно, что все перечисленные выше признаки информации, составляющей служебную тайну, вряд ли могут быть полностью инкорпорированы в нормы законодательных актов, т.к. имеют скорее научно-теоретический, а не прикладной характер. И все же, при составлении соответствующих норм законодательных актов, они должны составлять основу перечисленных в Законе либо ином нормативном акте критериев ввиду их однозначности, универсальности и ясности.

Смежным, с признаками информации, составляющей служебную тайну, элементом являются принципы отнесения информации к подобному виду юридических тайн. Ведь, как верно заметил А.Н.Крамник, «под принципами следует понимать определенные требования (правила), имеющие обязательный характер» [11, с. 27].

Стоит отметить, что в правовой науке имеется некоторое количество мнений и позиций исследователей относительно принципов отнесения информации к какой-либо тайне (в том числе служебной) [8, с. 3; 13, с. 77–78; 16, с. 95–102; 17, с. 15; 21, с. 14], однако все они носят скорее общий характер, т.к. имеют отношение к более объемным правовым режимам информации (в частности, государственным секретам), что естественно не позволяет использовать их непосредственно при осуществлении действий, связанных с отнесением сведений к служебной тайне. К примеру, И.А.Ладыга в качестве принципов отнесения информации к государственным секретам называет «…законность; безопасность личности, общества и государства; обоснованность; соотнесенность с мерами защиты государственных секретов иностранных государств» [8, с. 3]. Однако насколько целесообразно говорить в отношении информации, составляющей служебную тайну, о соблюдении, к слову, безопасности государства, до конца остается невыясненным.

В то же время формулирование и дальнейшее руководство соответствующими принципами в отношении правового института служебной тайны жизненно необходимы. Именно законодательное закрепление принципов отнесения отдельных сведений к служебной тайне позволит окончательно упорядочить и дисциплинировать деятельность участников таких правоотношений, т.к. несоблюдение указанных в Законе принципов повлечет применение мер юридической ответственности.

Ведь, в отличие от признаков, относящихся исключительно к работе с корреспондирующей информацией, принципы имеют универсальный характер и практическое руководство ими возможно не только при отнесении отдельных сведений к служебной тайне, но и в целом при осуществлении деятельности, связанной с обработкой информации, составляющей такую тайну. В конечном счете, в соответствии с определенными принципами должно происходить отнесение той или иной информации, которая соответствует при этом определенным выше признакам, к служебной тайне. Реализация подобного синтеза в отношении рассматриваемого правового феномена создаст важный юридический прецедент, который можно будет использовать и при правовой регламентации иных видов информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено.

В этой связи, с учетом изучения и проведенного анализа уже существующих взглядов по рассматриваемому вопросу, представляется возможным выделить следующие составные элементы в качестве принципов отнесения информации к служебной тайне:

законность – обязательное закрепление в законе субъект-объектной структуры (в частности, перечня сведений), юридических фактов, направленных на достижение баланса прав и интересов всех участников правоотношений по поводу служебной тайны;

конфиденциальность информации – информация, составляющая служебную тайну, не должна быть известна широкому кругу лиц, т.е. не быть общедоступной;

научность – использование передовых научных достижений (в том числе правовых) при выработке окончательного решения по отнесению той или иной информации к служебной тайне и его практической реализации;

открытость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти (в том числе и их должностных лиц) – достижение максимальной степени демократичности в работе с информацией, составляющей служебную тайну, в том числе через расширение практики общественного обсуждения (с привлечением экспертов) стратегических документов и важнейших решений по поводу отнесения информации к правовому режиму служебной тайны (утверждение положений о порядке защиты, перечней соответствующих сведений);

разумная достаточность – соразмерность мер защиты сведений, составляющих служебную тайну (в том числе объемы, срок), с величиной возможного ущерба: использование мер защиты (организационно-технических, правовых), адекватных и достаточных для обеспечения ценности подобной информации;

соотнесенность с международными и межгосударственными принципами отнесения информации к служебной тайне, т.е. руководство методами и средствами, установленными в международных (межгосударственных) нормативных актах, касающихся правовой регламентации служебной тайны;

финансово-экономическое соответствие – достижение разумного баланса между финансово-экономическими затратами на обеспечение защиты информации, составляющей служебную тайну, и последствиями от нанесения такой информации потенциального ущерба в результате непринятия мер (организационно-технических, правовых) указанной защиты;

этичность – руководство морально-этической составляющей (служебной этикой) лицом, уполномоченным на осуществление действий по отнесению соответствующей информации к служебной тайне.

В свою очередь, все представленные принципы, на наш взгляд, полагаем возможным подразделить на принципы общего характера и специальные принципы. Принципы общего характера (законность, научность, открытость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти (в том числе и их должностных лиц), разумная достаточность, финансово-экономическое соответствие, этичность) предполагается использовать не только лишь при организации деятельности, связанной с отнесением отдельных сведений к служебной тайне, но и в целом при обработке информации, составляющей такую тайну. Специальные же принципы (конфиденциальность информации, соотнесенность с международными и межгосударственными принципами отнесения информации к служебной тайне) следует применять исключительно при работе со сведениями, составляющими либо которые планируется относить к рассматриваемому правовому феномену.

Также считаем, что сформулированные выше принципы отнесения информации к служебной тайне должны найти отражение в специальном Законе Республике Беларусь «О служебной тайне» с целью обращения к ним должностных лиц, уполномоченных на осуществление подобных действий, а также повышения уровня ответственности и дисциплинированности при организации обработки информации, составляющей служебную тайну.

Таким образом, сформулированные в ходе проведенного исследования принципы и признаки информации, составляющей служебную тайну, позволят на более демократичных и понятных для широкого круга лиц основаниях осуществлять уполномоченным субъектам деятельность по отнесению отдельных сведений к указанному виду тайны, а их дальнейшее закрепление в национальных законодательных актах минимизирует риски, связанные с информационной «закрытостью» государственных структур и, как результат, повышением уровня транспарентности и предсказуемости их деятельности.

Заключение

Подводя общий итог, следует сказать, что результаты, достигнутые в ходе рассмотрения вопроса о критериях (признаках, принципах) отнесения отдельных сведений к информации, составляющей служебную тайну, свидетельствуют об его исключительной ценности для окончательного оформления служебной тайны как самостоятельного правового института. Ведь скорейшее разрешение данной проблемы важно и для повышения уровня доверия общественности государственным органам, и для окончательного построения информационной демократии в целом, где информационные права граждан и иных лиц незыблемы по своей сути, а их ограничение должно осуществляться только на основании законодательных актов и только в определенных ими случаях.

В конечном счете, окончательное определение и последующее законодательное закрепление принципов и признаков информации, составляющей служебную тайну, позволит окончательно урегулировать вопрос о содержании подобной информации – одном из краеугольных камней правоотношений по поводу рассматриваемого правового феномена, тем самым сделав важный шаг в направлении дальнейшего развития служебной тайны как самостоятельного вида в системе информации ограниченного доступа.

 

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

1. Атамась, А. В. Государственный контракт на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / А. В. Атамась. – М., 2009. – 225 c.

2. Бентам, И. Основные начала гражданского кодекса. – С. 319–470 [Электронный ресурс] / И. Бентам // Библиотека ресурса www.twirpx.com. – Режим доступа: http://www.twirpx.com/file/647446/. – Дата доступа: 14.05.2014.

3. Бентам, И. Тактика законодательных собраний [Электронный ресурс] / И. Бентам // Библиотека ресурса www.twirpx.com. – Режим доступа: http://www.twirpx.com/file/403641/. – Дата доступа: 10.01.2015.

4. Гаврилов, Э. К вопросу об охране коммерческой, служебной и личной тайны. Гражданско-правовые аспекты [Электронный ресурс] / Э. Гаврилов // КонсультантПлюс. Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». – Минск, 2015.

5. Жигулин, Г. П. Организационное и правовое обеспечение информационной безопасности / Г. П. Жигулин. – СПб., 2014. – 173 с.

6. Зельцер, М. С. Гражданско-правовой режим информации : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / М. С. Зельцер. – М., 2004. – 165 c.

7. Каневский, В. М. Гражданско-правовая охрана информации в режиме коммерческой тайны в России и США : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / В. М. Каневский. – М., 2008. – 244 c.

8. Комментарий к Закону Республики Беларусь от 19.07.2010 № 170-З «О государственных секретах» [Электронный ресурс] / Ладыга И. А. // КонсультантПлюс. Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2015.

9. Кораблев, П. Н. Особенности правовой защиты служебной тайны [Электронный ресурс] / П. Н. Кораблев, Т. М. Занина – Режим доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-pravovoy-zaschity-sluzhebnoy-tayny. – Дата доступа: 10.01.2015.

10. Кочои, С. Ответственность за неправомерный доступ к компьютерной информации [Электронный ресурс] / С. Кочои, Д. Савельев // КонсультантПлюс. Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». – Минск, 2015.

11. Крамник А. Н. Основные (конституционные) принципы государственного управления / А. Н. Крамник // Ценностная парадигма Основного закона Республики Беларусь : материалы респ. науч.-практ. конф. – Минск., 2013 – 148 с.

12. Махмадхонов, Т. Проблемы правового обеспечения коммерческой тайны в законодательстве Республики Таджикистан : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / Т. Махмадхонов. – Душанбе, 2008. – 181 c.

13. Никулин, П. Конверсия секретности: неразумная недостаточность // Коммунист. – 1990. – № 9. – С. 77–78.

14. Новосельцев, О. В. Аудит служебной и коммерческой тайны (ноу-хау) в нематериальных активах / О. В. Новосельцев // Бухгалтерский учет. – 1999. – № 8. – С. 69–77.

15. Паршуков, М. И. Формирование института коммерческой тайны в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / М. И. Паршуков. – Екатеринбург, 2007. – 226 c.

16. Пермяков, М. В. Категория «тайна» в системе правового регулирования : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / М. В. Пермяков. – Екатеринбург, 2006. – 234 c.

17. Потрашкова, О. А. Коммерческая тайна: проблемы правовой защиты / О. А. Потрашкова // Информационное право. – 2013. – № 1 (32). – С. 13–17.

18. Рак, В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере использования коммерческой информации : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / В. В. Рак. – М., 2006. – 190 c.

19. Семашко, А. В. Правовые основы оборота информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / А. В. Семашко. – М., 2008. – 242 c.

20. Соколова, О. С. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / О. С. Соколова. – СПб., 2005. – 213 c.

21. Терещенко, Л. К. Правовые основы специальных режимов информации / Л. К. Терещенко // Юридический консультант. – 2007. – № 9 (165). – С. 5–14.

22. Трагнюк О. Я. Порівняльне патентне право і захист комерційної таємниці. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.tempus-khai.net.ua/download_file.php?id=81. – Дата доступа: 11.04.2015.

23. Швецов, А. В. Защита информации в сфере служебной тайны в деятельности ОВД : Правовой аспект : дис. … канд. юрид. наук : 05.13.19 / А. В. Швецов. – Воронеж, 2005. – 189 c.

24. Шитиков, А. В. Правовой статус служебной тайны / А. В. Шитиков // Право.by: научно-практический журнал. – 2010. – № 1 (7). – С. 121–124.

25. Щадрин, С. Ф. Уголовно-правовая охрана служебной тайны : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.08 / С. Ф. Щадрин. – Ростов н/Д, 2002. – 204 c.

26. Щербак, Н. В. Информация как объект гражданско-правового регулирования / Н. В. Щербак // Законодательство. – 2004. – № 7. – С. 80–83.