− 
 − 

РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ ПРЕАМБУЛЫ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА В НОРМОТВОРЧЕСТВЕ И ПРАВОПРИМЕНЕНИИ

ROLE AND IMPORTANCE OF PREAMBLE OF NORMATIVE LEGAL ACT IN RULE-MAKING AND ENFORCEMENT

ВАСИЛЕВИЧ С.Г.,
доцент кафедры конституционного права Белорусского государственного университета,

кандидат юридических наук

 

В статье уделено внимание такому важнейшему структурному элементу нормативного правового акта как преамбула, т.е. вступительная часть акта. Анализируются динамика законодательства, а также взгляды ученых о месте и роли преамбулы акта. Обосновывается идея изменения подхода к преамбуле, в частности, необходимость наполнения преамбулы положениями, которые отражают цель правового регулирования, краткий анализ состояния ранее урегулированных прежними актами общественных отношений, а также ожидаемые результаты от введения в действие акта. Это позволит повысить качество проектов нормативных актов, ответственность разработчиков за их подготовку.

 

The paper paid attention to such an important structural element of the normative legal act as a preamble, i.e., the introductory part of the act. The dynamics of the legislation, as well as scientists’ views on the place and role of the preamble of the act. It substantiates the idea of changing the approach to the preamble, in particular the necessity of filling preamble provisions that reflect the purpose of legal regulation, a brief analysis of the previous regulation of public relations, as well as the expected results of the implementation of the act. This will improve the quality of the draft regulations, the responsibility for their development.

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Анализ актов действующего законодательства показывает, что у нас сохраняются прежние стереотипы по отношению к преамбуле нормативного правового акта. По состоянию на 15 февраля 2016 г. в Республике Беларусь принято 128 623 акта, из них 2499 законов, 347 декретов, 5492 указа, 17 026 постановлений Совета Министров. Активную нормотворческую деятельность осуществляют министерства, государственные комитеты, органы местного управления и самоуправления. Например, только Минский горисполком принял 4510 решений. Как правило, в этих актах либо нет преамбулы, либо она весьма лаконична и не выполняет необходимую функцию, о чем мы скажем ниже. Вместе с тем сразу отметим в качестве позитивного момента то, что в преамбулах подзаконных актов часто имеется ссылка на норму акта, обладающего более высокой юридической силой, и на основе которой издан соответствующий акт. Такая практика должна быть во всех случаях принятия правовых актов, как нормативных, так и правоприменительных. Она способствует укреплению режима законности.

 

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

 

Слово «преамбула» происходит от латинского preambulus, что означает «идущий впереди, предшествующий».

В юридической литературе высказывается различное отношение к преамбуле нормативного правового акта. Определенный повод для этого дал законодатель. Так, в первоначальной редакции Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» было зафиксировано, что «нормативный правовой акт может иметь преамбулу – вступительную часть, содержащую информацию о причинах, условиях и целях его принятия, предмете и методе его правового регулирования. Включение нормативных предписаний в преамбулу не допускается» (ст. 28) [1]. В самой же преамбуле названного Закона было предусмотрено, что этот Закон определяет понятие и виды нормативных правовых актов Республики Беларусь, устанавливает общий порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования (разъяснения) и систематизации. Следуя логике законодателя, тогда и преамбула Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года не является нормативной, то есть обязательной.

Такая категорическая запись была подвергнута критике со стороны некоторых известных белорусских ученых. В частности, профессор Василевич Г.А., в принципе соглашаясь с таким подходом, отметил, что «законодателю следовало бы сделать оговорку относительно того, что положения преамбулы (например, преамбулы Конституции Республики Беларусь), определяя цель правового регулирования, тем самым устанавливают направления законодательной и иной правотворческой деятельности. Преамбула Конституции содержит нормы-принципы, нормы-цели, хотя они и не обладают непосредственной юридической силой. Содержание преамбулы должно учитываться при толковании Конституции и актов текущего законодательства под призмой их соответствия конституционному тексту» [2, с. 107]. Еще более определенно была высказана наша позиция: считаем, что преамбула любого нормативного правового акта должна рассматриваться в качестве его нормативной части, если положение преамбулы отвечает всем признакам нормативного правового акта (общеобязательность, распространение на неопределенный круг лиц не исчерпывается однократным применением) [3, с. 283]. Конечно, преамбула может содержать не только положения нормативного правового, но и правоприменительного характера. Акцентируя особое внимание на тексте Конституции, нами обращено внимание на то, что в преамбуле Конституции содержатся фундаментальные принципы. Кроме того, весь текст Конституции обладает верховенством (ст. 137 Основного Закона), а не ее отдельные составляющие (основная часть и заключительные (переходные) положения [3, с. 282]. Изъятий в ст. 137, в которой говорится о верховенстве Конституции, никаких, в том числе и по отношению к своей преамбуле, не сделано. Ранее нами отмечался опыт Франции: Конституционный Совет Франции в своих решениях иногда ссылается на преамбулу Конституции 1958 года, которая включает Декларацию прав человека и гражданина 1789 года, и преамбулу Конституции 1946 года [3, с. 282].

Относительно преамбулы белорусской Конституции высказана и такая точка зрения: «хотя преамбула Конституции не содержит норм права, ее следует использовать для уяснения остального текста» [4, с. 5]. На наш взгляд, в преамбуле Конституции содержатся основополагающие принципы и нормы, т.е. общеобязательные правила поведения субъектов правовых, в том числе конституционно-правовых отношений. В теории права даны емкие и обоснованные определения нормы права – это «признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило, из которого вытекают права и обязанности участников общественных отношений, чьи действия призвано регулировать данное правило в качестве образца, эталона, масштаба поведения» [5, с. 242]. Если внимательно и вдумчиво вчитаться в содержание Конституции, то можно вычленить ряд основополагающих норм, которыми обязан руководствоваться законодательный (нормотворческий) орган, а также субъекты, применяющие правовые положения. Так, в преамбуле сказано, что народ Республики Беларусь (Беларуси), исходя из ответственности за настоящее и будущее Беларуси, сознавая себя полноправным субъектом мирового сообщества и подтверждая свою приверженность общечеловеческим ценностям, основываясь на своем неотъемлемом праве на самоопределение, опираясь на многовековую историю развития белорусской государственности, стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина Республики Беларусь, желая обеспечить гражданское согласие, незыблемые устои народовластия и правового государства, принимает настоящую Конституцию – Основной Закон Республики Беларусь. Таким образом, в преамбуле зафиксированы государственный суверенитет, реализация народом своего права на самоопределение, что подкреплено многовековой историей белорусского народа. Важно также обратить внимание, что в преамбуле закреплено требование необходимости утверждать права и свободы каждого гражданина, обеспечивать гражданское согласие, незыблемые устои народовластия и правового государства. Таким образом, преамбула определяет не только вектор, но и тот правовой «коридор», в рамках которого может действовать нормотворческий и правоприменительный субъект. Известно, что при определении содержания преамбулы будущей Конституции Республики Беларусь 1994 года высказывались различные, порой полярные мнения, существовали острые споры. В первоначальных проектах, подготовленных в 1991 году, например, упоминались Великое княжество Литовское, уставные грамоты Белорусской Народной Республики, Конституции БССР и др. В действующей редакции преамбулы Конституции этих вызвавших споры положений нет.

Статья 28 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», на которую мы ссылались выше, в дальнейшем была скорректирована. (Предполагаем, что была учтена высказанная учеными позиция по данному вопросу). Согласно Закону Республики Беларусь от 15 июля 2008 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам нормотворческой деятельности» «нормативный правовой акт может иметь преамбулу – вступительную часть, содержащую информацию о причинах, условиях и целях его принятия (издания). Включение нормативных предписаний в преамбулу, как правило, не допускается» [6]. Таким образом, позиция законодателя стала более гибкой. Однако мы не считаем, что она идеальна. Отношение к преамбуле следует в корне изменить. Мало того, что преамбула подзаконных актов должна содержать ссылки на нормы актов, обладающих более высокой юридической силой и являющихся основой для их издания, она должна быть еще более содержательной. Одновременно отметим, что в связи с внесенными коррективами в Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» соответствующие изменения следовало бы внести и в пункт 62 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности». В данной статье предусмотрено, что проект акта может иметь преамбулу, содержащую информацию о причинах, условиях и целях его принятия (издания). Преамбула является самостоятельным структурным элементом проекта акта, не содержащим нормативных предписаний [7].

Причин для изменения отношения к роли преамбулы несколько. К сожалению, нормотворческая деятельность еще далека от совершенства, для нее характерно частое изменение и дополнение одних и тех же актов, а порой и отдельных статей. Противоречивость законодательства также еще имеет место. У нас не сложилась практика оценки регулирующего воздействия на общественные отношения, отсутствует прогноз последствий принятия того или иного акта. Нет примеров ответственности разработчиков проектов, особенно когда по прошествии непродолжительного времени акты законодательства опять приходится корректировать. Это ослабляет доверие граждан к институтам власти, не позволяет им быть уверенными в стабильности правовых отношений и планировать свою деятельность.

Предусмотренное законодательством проведение криминологической экспертизы не решает проблему повышения общего качества законодательной и иной нормотворческой деятельности, не предотвращает коллизии нормативных актов, не обеспечивает их стабильность, ясность формулировок и т.п. Цели криминологической экспертизы специфические, в ее рамках не стоит задача сформулировать общий прогноз последствий принятия акта, определения периода, в течение которого предполагается его действие, возможные результаты его применения. Согласно ст. 491 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» проекты нормативных правовых актов подлежат криминологической экспертизе в случаях и порядке, установленных Президентом Республики Беларусь. Указом Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. № 244 «О криминологической экспертизе» утверждено Положение о порядке проведения криминологической экспертизы (с последующими изменениями и дополнениями) [8]. Согласно пункту 2 Положения криминологическая экспертиза – это исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений. Конечно, это важная задача, однако, на наш взгляд, назрела необходимость двигаться дальше и более масштабно подходить к оценке регулирующего воздействия на общественные отношения нормативных правовых актов.

Хорошо продуманная преамбула может оказать значительное содействие в оценке качества акта. Профессор Ю.А.Тихомиров обращает внимание, что в государствах, участвующих в Организации экономического сотрудничества и развития, сложилась практика оценки регулирующего воздействия законодательства на общественные отношения [11, с. 141]. Суть его позиции сводится к тому, что регулирование процедурных вопросов подготовки, конечно, важно, однако следует больше сосредотачиваться на содержательной стороне проектов актов. Поэтому важно иметь, хотя бы на уровне правительственного акта, Положение об оценке реализации правовых актов органов исполнительной власти, в котором закрепить критерии оценки содержания проектов актов. Полезным было бы по примеру Франции, Германии и других создание, по его мнению, комиссии нормативной регуляции [9, с. 141, 142]. Эти идеи следовало бы реализовать и в наших условиях, так как законодательство и практика его подготовки еще далеки от совершенства. Полагаем, что в современных условиях возможностей для выработки такой методики значительно больше. Особо обратим внимание на использование информационных технологий, с помощью которых можно моделировать развитие общества и государства.

Как считает Ю.А.Тихомиров, в качестве варианта решения указанной проблемы могла бы быть «конструкция правовой модели, под которой понимается прогнозируемый вариант оптимального правового регулирования будущих явлений и процессов и которой определяются цели и средства правового состояния и расчеты связанных с этим реальных результатов. Правовая модель отражает уровень действующего правопорядка и тенденции его развития с учетом тенденций, этапов и показателей экономического, социального и политического развития, а также взаимодействия с нормами внешней среды. Правовая модель позволяет определить возможные границы правового регулирования (корпоративное регулирование, саморегулирование) и, соответственно, наметить предметы правового регулирования» [10, с. 146]. При юридическом прогнозировании надо учитывать риски, динамику поведения (правомерного и неправомерного) граждан [10, с. 146].

При подготовке законов и иных крупных нормативных правовых актов полезно изучать общественное мнение, которое, по справедливому замечанию, является одним из существенных факторов, определяющих не только содержание, но и их эффективность [11, с. 230, 231; 12, с. 145–155]. В Российской Федерации издан Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [13]. Во время выступления с ежегодным отчетом правительства в Государственной Думе 20 апреля 2011 г. В.В.Путин предложил проводить, используя Интернет, электронное голосование по обсуждаемым законопроектам и решениям [14]. В Республике Беларусь также существует определенная практика проведения общественных обсуждений проектов решений. Имеются акты законодательства на этот счет. Однако полагаем, что правовую регламентацию следовало бы поднять на уровень специального закона, а проведение общественных обсуждений сделать регулярными. Это способствовало бы более тщательной подготовке крупных нормативных правовых актов, повышению правовой культуры граждан. Позитивным примером является проведенное в свое время публичное обсуждение Правил дорожного движения. Нередко проводятся общественные обсуждения по вопросу оценки воздействия на окружающую среду при планировании хозяйственной и иной деятельности. Такого рода обсуждения могут способствовать подготовке не только основной части нормативного акта, но и его преамбулы, содержание которой, как мы отмечаем, должно получить особое внимание со стороны нормотворческих органов.

В литературе правильно обращается внимание, что текст законодательства детерминирован «закономерностями общественного развития, определенным социальным опытом, национальными традициями, логикой реальных потребностей… Сказанное определяет значимость мотивационного обеспечения принимаемых законов… В механизме действия норм права мотив выступает генетически первичным смысловым компонентом… Именно мотив дает любому субъекту правовых отношений возможность найти объективный критерий нормативного выбора» [15, с. 125, 126].

Именно преамбула может консолидировать не только разработчиков проектов нормативных актов, но и субъектов их реализации после принятия актов. Желательно, чтобы она содержала краткий анализ итогов правовой регламентации общественных отношений ранее принятыми актами. В ней может формулироваться своего рода модель применения нормативных положений.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

С учетом изложенного поддерживаем высказанное мнение, что в преамбуле, а не в основной части акта должны определяться цели акта, т.е. то, чего желает достигнуть нормотворческий орган [15, с. 127], а также мотивы издания акта, его основные задачи [16, с. 11]. Вместе с тем вряд ли следует ограничиваться правилом об обязательности преамбулы только в крупных и значимых актах и актах, касающихся новаций правового статуса гражданина, изменения Конституции, конституционных законов [15, с. 128]. Подход, на наш взгляд, должен быть более широким. Разделяем позицию, в соответствии с которой в преамбуле следует предусматривать перечень регулируемых вопросов, направленность закона (его цель), мотивацию нормативного содержания [15, с. 129]. Однако не следует ограничиваться этим. Полагаем, что преамбула акта текущего законодательства должна содержать краткий анализ состояния ранее урегулированных прежними актами общественных отношений, а также включать ожидаемые результаты от введения в действие акта. Это позволит повысить качество проектов нормативных актов, ответственность разработчиков за их подготовку. В преамбуле нормативного правового акта, на наш взгляд, должен содержаться краткий анализ состояния правового регулирования по тематике акта, цели и задачи, которые намечены и следует решить. То есть речь идет о фиксации определенного прогноза действия акта, предлагаемого к принятию. Преамбула могла бы содержать краткое изложение концепции проекта нормативного правового акта. Изменение отношения к роли и содержанию преамбулы нормативного правового акта позволит улучшить уровень нормотворческой деятельности, обеспечить большую стабильность нашего законодательства. Именно отсутствие стабильности правового регулирования, несистемность законодательства, его противоречивость вызывают многочисленные нарекания на практике со стороны граждан, субъектов хозяйствования. От того, как будет решена эта задача, зависит функционирование правовой системы [17, с. 51], успех экономического и социального развития общества, государственного строительства, повышение доверия граждан к институтам власти. По указанным причинам считаем, что в преамбуле, как правило, должны быть положения нормативного характера.

В этой части показателен опыт издания Главой государства директив, в которых преамбула играет весомую роль в определении действий соответствующих органов государственной власти исходя из сформулированных в ней целей и задач. Распространение такого подхода на все иные акты законодательства будет содействовать повышению качества нормотворческой и правоприменительной деятельности. В этом заинтересованы государство, общество, граждане.

 

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

1. О нормативных правовых актах Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г., № 361-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

2. Василевич, Г. А. Комментарий к Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» / Г. А. Василевич. – Минск : Интерпрессервис, 2003. – 256 с.

3. Василевич, С. Г. Преамбула правового акта – норма или декларация / С. Г. Василевич, А. Н. Крамник // Сб. тезисов докладов Х Респ. науч. конф. студентов и аспирантов вузов Республики Беларусь «НИРС-2005», Минск, 14–16 февр. 2006 г. : в 3 ч. – Минск, 2005. – Ч. 3. – С. 282–283.

4. Пляхимович, И. И. Комментарий к Конституции Республики Беларусь : в 2 т. / И. И. Пляхимович. – Минск : Амалфея, 2015. – Т. 1. – 1224 с.

5. Лазарев, В. В. Теория государства и права : учеб. / В. В. Лазарев, С. В. Липень. – 5-е изд., испр. и доп. – М. : Изд-во Юрайт, 2015. – 521 с.

6. О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам нормотворческой деятельности [Электронный ресурс] : Закон Респ. Беларусь, 15 июля 2008 г., № 410-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

7. О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 11 авг. 2003 г., № 359 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

8. О криминологической экспертизе [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 29 мая 2007 г., № 244 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

9. Пайгина, Д. Р. Поиск эффективных решений проблем правотворчества / Д. Р. Пайгина, П. А. Стрельников // Журнал рос. права. – 2014. – № 6. – С. 141–145.

10. Нанба, С. Б. Право: модели и отклонения / С. Б. Нанба // Журнал рос. права. – 2014. – № 6. – С. 145–149.

11. Тихомиров, Ю. А. Закон, стимулы, экономика / Ю. А. Тихомиров. – М. : Юрид. лит., 1989. – 272 с.

12. Законодательная социология / отв. ред. В. П. Казимирчук, С. В. Поленина. – М., 2010. – С. 145–155.

13. Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов : Указ Президента Рос. Федерации, 9 февр. 2011 г., № 167 // Собр. законодательства Рос. Федерации, 2011 г. – № 7. – Ст. 939.

14. Председатель Правительства России В.В.Путин представил в Государственной Думе отчет о деятельности Правительства Российской Федерации за 2010 год [Электронный ресурс] // сайт Председателя Правительства Рос. Федерации. – Режим доступа: http://www.archive.premier.gov.ru. – Дата доступа: 22.08.2015.

15. Законодательная техника : науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А.Тихомирова. – Городец, 2000. – 272 с.

16. Тихомиров, Ю. А. Действие закона / Ю. А. Тихомиров. – М. : Известия, 1992. – 163 с.

17. Соколов, А. Н. Закон в российской правовой мысли : монография / А. Н. Соколов, Ю. И. Бабенко. – Калининград : Калининградский юридический институт МВД России, 2007. – 88 с.