− 
 − 

ИНТЕГРАЦИЯ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ

INTEGRATION AS A FACTOR OF NATIONAL LEGAL SYSTEM DEVELOPMENT

ВАСИЛЕВИЧ Г.А.,
заведующий кафедрой конституционного права
юридического факультета Белорусского государственного университета,
доктор юридических наук, профессор

 

В статье анализируется процесс региональной интеграции. Прежде всего, уделено внимание Евразийскому экономическому союзу (ЕАЭС), правовым основам взаимодействия государств – участников ЕАЭС. Обращено внимание на позитивный опыт Европейского союза, который следует использовать в процессе углубления связей в рамках ЕАЭС, развития наднациональной правовой системы. Внесены предложения, направленные на гармонизацию актов национального и наднационального уровня. Дано определение интеграционного права.

 

The article analyzes the process of regional integration. First of all, attention is paid to the Eurasian Economic Union (EAEC), the legal basis of the interaction of participants EAEC. Attention is drawn to the positive experience of the European Union, which should be used in the process of deepening ties within the EAEC, the development of supranational legal system. Proposals aimed at harmonizing regulations national and supranational level are introduced. The definition of integration law is given.

 

Республика Беларусь является участником ряда межгосударственных образований: СНГ, Союзного государства, ранее ЕврАзЭС, Таможенного союза, а с 1 января 2015 г. – Евразийского экономического союза (ЕАЭС). То есть наша страна – активный участник интеграционных процессов на территории бывшего СССР. Конституции государств – участников ЕврАзЭС, ЕАЭС позволяют им вступать в межгосударственные образования либо определяют более высокое место международных договоров по отношению к актам национального законодательства.

Согласно части второй ст. 8 Конституции Республики Беларусь наше государство в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них.

Еще более определенно сказано в ст. 79 Конституции Российской Федерации: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.».

То есть специально подчеркнута, хотя и с некоторыми (вполне разумными) ограничениями, возможность передачи на надгосударственный уровень части полномочий российского государства.

В Казахстане свою позитивную лепту в определение юридической возможности участия Казахстана в межгосударственных объединениях внес Конституционный Совет этой республики.

В конституциях государств – членов Европейского союза (далее – ЕС) в связи с вхождением их в состав этого образования содержатся соответствующие нормы, обеспечивающие легитимность такого решения.

Согласно ст. 881 Конституции Франции Республика участвует в Европейских сообществах и в ЕС, образованных государствами, вошедшими в них свободно для совместного осуществления определенной компетенции на основании международных договоров, которые эти государства выработали. Республика может участвовать в ЕС при соблюдении условий, предусмотренных подписанным 13 декабря 2007 г. Лиссабонским договором, изменяющим Договор о Европейском союзе, и Договором, учреждающим Европейское сообщество.

ЕС в настоящее время не ограничивается экономической интеграцией, что было характерно для первоначального этапа развития Европейского сообщества. Активно выстраивается политическая система (роль наднациональных институтов), а также правовая система, без которой любая интеграция становится аморфной, теряет свою консолидирующую основу. В литературе (мы разделяем также эту оценку) в качестве позитивной тенденции оценивается тот факт, что и в рамках ЕврАзЭС (в настоящее время – ЕАЭС) появляются органы, наделяемые таким объемом полномочий, который необходим для достижения целей и задач интеграционных полномочий. Так, применительно к межгосударственным органам СНГ высказывается идея, чтобы по наиболее важным вопросам государства в рамках СНГ имели право «вето», допуская принятие решений большинством голосов.

Для ЕС характерно то, что граждане Союза обладают правом свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов; избирать и быть избранными в Европейский парламент и в муниципальные органы по месту жительства; на территории третьей страны, если нет дипломатического представительства своей страны, пользоваться защитой любого государства-члена; направлять петиции Европейскому парламенту, Европейскому омбудсмену, в другие органы Союза на любом из языков договора и получать на нем ответ.

Как справедливо отмечается в литературе, «являясь неотъемлемой составляющей современного процесса глобализации, интеграция чаще всего оценивается в юридической доктрине с положительной стороны. Причем развитие и расширение Европейского союза в последние десятилетия наглядно демонстрирует возможности региональной интеграции» [2, с. 21]. Однако, на наш взгляд, опыт европейской интеграции полезен в настоящее время не только потому, что она выполняет роль авангарда в процессе глобализации, но и в силу того, что интеграционные процессы на региональном уровне не ослабевают, в их рамках приходится искать пути решения возникающих проблем, которые ранее в ЕС были успешно преодолены либо найдены рецепты их решения. Республика Беларусь в рамках ЕАЭС не только актор, но и реципиент юридических ценностей.

Указывая на существование более 200 интеграционных объединений, А.А.Каширкина и А.Н.Морозов в пользу интеграции приводят следующие доводы: 1) она снижает риск военных конфликтов; 2) по причине устранения торговых барьеров отмечается экономический рост участников интеграции; 3) политическая интеграция спасает демократию [1, с. 21, 22].

В литературе отмечается, что источники права межгосударственного образования, в частности ЕС, как и иные значимые феномены, не возникают сами по себе, они находятся во взаимозависимости с окружающей их средой, отражая в себе соответствующие черты и ее особенности. Право ЕС представляет широкий спектр норм различной правовой природы, отличающихся по юридической силе. В этом смысле имеется сходство с тем, как формируется интеграционное право в СНГ и существующих в его пределах интеграционных образованиях, включая ЕврАзЭС и ЕАЭС.

Есть основания подчеркнуть особую значимость учредительных договоров, на основе которых возникли три Европейских сообщества, а затем и ЕС.

Выделяют так называемое первичное право ЕС, к которому относят не только нормы учредительных договоров ЕС, но и нормы, которыми вносятся изменения в указанные договоры. Для норм первичного права присуща высшая юридическая сила по отношению к любым иным нормам права ЕС, а также нормам национального законодательства. Им присуще прямое (непосредственное) действие на национальном уровне государств, входящих в ЕС.

Наряду с нормами первичного права выделяют нормы производного права, которые содержатся в издаваемых институтами ЕС юридических актах, которые в свою очередь имеют международно-правовые истоки.

Для норм ЕС характерно их подкрепление санкционным механизмом воздействия к государствам (субъектам), нарушающим ценности ЕС.

Логика правового развития такова, что объективно обусловленным является подход, в соответствии с которым нормы производного права должны быть основаны на нормах первичного права. Содержание и пределы действия норм производного права определяются прежде всего учредительными договорами. Договорная модель функционирования ЕС предполагает передачу институтам и органам ЕС полномочий, которые наиболее успешно могут быть реализованы на наднациональном уровне с учетом целей и задач, стоящих перед ЕС. В литературе обращается внимание на то, что указанные полномочия могут быть явно выраженными, подразумеваемыми. Некоторые из них осуществляются ЕС (являются исключительными), другие осуществляются ЕС совместно с государствами-членами.

Акты, издаваемые надгосударственными структурами, не являются ни национальными, ни международными правовыми актами, занимая как бы промежуточное между ними место. Акты институтов ЕС охватывают практически все сферы интеграции, они относятся ко второму слою источников права ЕС. Для этих актов характерна множественность, различие в наименовании, адресатах, обязательности. Среди актов ЕС назовем регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.

Особенностью функционирования правовой системы ЕС является то, что она развивается на основе принципов и традиций двух доминирующих правовых семей – романо-германской и англосаксонской. В этом смысле Союзное государство, ЕврАзЭС и ЕАЭС имеют преимущество: правовые системы всех входящих в них государств относятся к романо-германской правовой семье.

Важная составляющая правовой системы ЕС – правовые принципы ЕС, их иерархия. К ним относятся принцип полного соответствия актов, издаваемых наднациональными органами, содержанию учредительных договоров; строгого соответствия актов толкования толкуемым актам; принцип приоритета международных соглашений, которые обладают приоритетом по отношению к национальным актам; приоритет новых актов по отношению к ранее изданным, специальных – по отношению к общим и др.

Таким образом, в европейской правовой модели можно выделить три ключевых базиса:

приоритет международного права над национальным; прямое действие отдельных составляющих общеевропейского права;

наличие наднациональных правовых юрисдикций;

отдельные правовые акты Сообщества при одних условиях имеют прямое действие, при других – опосредованное исполнение, например, директивы.

В этом плане сохраняются проблемы с исполнением решений Евразийской экономической комиссии (далее – ЕЭК).

Общие принципы права получили широкое применение в правовой системе ЕС, в судебной практике благодаря активной творческой деятельности Суда ЕС сложился устойчивый спектр общих принципов права. Правовая основа возможности применения Судом ЕС общих принципов права содержится в учредительных договорах ЕС (ст. 340 Договора о функционировании ЕС).

В правовом демократическом государстве либо образовании, созданном такими государствами, в качестве фундаментальных принципов закрепляются принцип верховенства закона, прав и свобод личности; принцип равенства, исключающий произвольное ограничение, дискриминацию отдельных граждан в зависимости от их национальной, религиозной, расовой принадлежности, социального положения; принцип суверенного равенства государств, неприменения силы, мирного разрешения международных споров и др. При этом, на наш взгляд, следует иметь в виду, что вхождение демократического правового государства в межгосударственное образование не может умалять такую его характеристику. Наоборот, не только экономический потенциал, но и демократичность, верховенство права должны только усиливаться. В этой сфере должно идти только взаимное позитивное обогащение.

ЕС признал юридически обязательной Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Это означает, что практика реализации Конвенции, в том числе и толковательная практика ЕКПЧ Европейским судом по правам человека, является правовой основой для развития национального законодательства государств, входящих в ЕС, и его исполнения. На наш взгляд, можно было бы и в рамках ЕАЭС признать обязательной для государств, его образовавших, ЕКПЧ, возможно, сделав оговорки в отношении некоторых норм (например, касающихся смертной казни и др.). До принятия такого решения нам следовало бы более основательно знакомиться с практикой реализации ЕКПЧ, особенно, когда это воплощается в решения Европейского суда по правам человека. Накопленный опыт ЕС применения Европейской конвенции позволяет более быстрыми темпами развивать собственную национальную правовую систему по пути приближения ее к лучшим европейским стандартам. Это именно та ситуация, когда, сохраняя позитивный национальный правовой опыт и избегая его автономизации, можно гармонично соотнести усвоенные знания с общечеловеческими кросскультурными и юридическими ценностями.

Таким образом, процесс формирования единого правового (конституционного) пространства в Европе по существу представляет собой развитие конституционного права наднационального уровня. Именно на него следует ориентироваться при осуществлении конституционной защиты прав и свобод граждан.

Как известно, на просторах СНГ существует очень много «наслоений» договоров различного уровня в силу функционирования нескольких межгосударственных образований. В их рамках действуют соответствующие органы. Например, 10 октября 2000 г. пять государств – Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан – подписали Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества. Цель его – координация подходов входящих в ЕврАзЭС государств при интеграции в мировую экономику. Это межгосударственное образование преследовало цель формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства (судя по всему она увенчалась успехом: в связи с подписанием в мае 2014 года Договора тремя государствами – Беларусью, Казахстаном и Россией – с 1 января 2015 г. Договор о Евразийском экономическом союзе вступил в действие). Ранее Договор о ЕврАзЭС, а сейчас Договор о ЕАЭС закрепили соответствующую систему органов. Одной из активных инстанций является ЕЭК. Поэтому обратимся к анализу действия ее актов. Ранее, 18 ноября 2011 г., Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией был подписан отдельный Договор о Евразийской экономической комиссии. В настоящее время Положение о Евразийской экономической комиссии утверждено в качестве приложения № 1 к Договору о ЕАЭС.

Согласно пункту 13 Положения Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов, распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер, и рекомендации, не имеющие обязательного характера. Решения Комиссии входят в право Союза и подлежат непосредственному применению на территориях государств-членов.

В своих публикациях автор уже высказывал позицию относительно возможности непосредственного действия актов ЕЭК. В силу ее полномочий, основанных на международном договоре, обосновывался их высокий юридический статус. Аргументация сводилась к тому, что международные договоры (об учреждении Евразийского экономического сообщества, о Евразийской экономической комиссии) «прокладывали мост» между ними и внутригосударственными актами. Более высокий статус международных договоров, предусмотренное в Договоре о ЕЭК право национального государства в соответствии с установленной процедурой наложить вето на решение ЕЭК позволили автору высказать мнение о непосредственном действии актов ЕЭК и их обязательном для исполнения заключившими договор государствами характере [2; 3]. Дальнейшие размышления над этой проблемой привели к нахождению еще более убедительного обоснования и легитимного решения проблемы.

Согласно части четвертой ст. 116 Основного Закона Конституционный Суд, в частности, дает заключение о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам. Такая формулировка вроде бы дает основание полагать, что акты межгосударственных образований имеют подзаконный характер. В общем-то при подготовке проекта Конституции в условиях распада СССР, усиления центробежных сил отдельные участники его подготовки предполагали, что Беларусь и другие бывшие союзные республики будут вне каких-либо межгосударственных образований, а если это и произойдет, то акты национального законодательства будут всегда обладать верховенством. Подобный подход не учитывал явно набирающие обороты процессы глобализации и региональной интеграции: ведь, объединив усилия, можно успешнее решать и свои внутренние государственные вопросы.

Любой юридический документ следует воспринимать в совокупности его норм (положений). Принять правильное решение, дать верный ответ можно тогда, когда конституционные нормы и принципы исследуются во взаимосвязи. Полезно использовать и логику. Итак, как подчеркивалось, в ст. 8 Конституции (раздел «Основы конституционного строя») закреплено право Республики Беларусь на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. При этом Беларусь признала приоритет общепризнанных принципов международного права, среди которых важное место занимает добросовестное исполнение взятых обязательств. Без исполнения решений межгосударственного образования и его органов не может быть речи о соблюдении указанного принципа. Но, может быть, положения части четвертой ст. 116 Конституции «перечеркивают» такую возможность? Нет! Конституционная норма живет во времени, и ее восприятие может меняться (если ее формулировка позволяет это). Здесь уместно будет вспомнить, что процесс подготовки текста Конституции шел параллельно не только с распадом СССР, но и со становлением СНГ. На тот момент не было явно выраженного желания заменить акты СССР (они до изменения Конституции БССР обладали верховенством по отношению к актам республик) актами СНГ, наделив их таким же юридическим верховенством, что и акты СССР. Поэтому трактовка записи о якобы «верховенстве» законов по отношению к актам межгосударственных образований на тот момент была правильной.

Всегда ли акты межгосударственных образований должны быть «ниже» законов, декретов, указов? Напомним, что вершину актов, относящихся к национальной правовой системе, составляют Конституция, конституционные законы (ст. 137 Конституции), международные договоры, ставшие обязательными для белорусского государства. Далее идут законодательные акты, по поводу соотношения с которыми актов межгосударственных образований и возникают вопросы.

Полагаем, что на уровне закона можно определить статус актов межгосударственных образований, не посягая на конституционные полномочия государственных органов и соблюдая международные договоры. В одних случаях эти акты будут обладать непосредственным характером действия и быть выше по юридической силе, чем национальный закон (законодательный акт), в других – для их реализации необходимо издание актов Президентом, Парламентом, Правительством, министерством и т.п. В таком случае акты межгосударственных образований будут соответствовать закону, что и требуется согласно части четвертой ст. 116 Конституции.

Предпочтительнее принять специальный закон (тем самым уже будет обеспечено его постоянное верховенство по отношению к иным законам), посвященный статусу актов межгосударственных образований. В нем, кстати, можно было бы системно решить, как действуют и применяются не только ЕАЭС, но акты иных органов межгосударственных образований, куда входит Республика Беларусь. Это упорядочило бы нормотворческую и правоприменительную деятельность. Аналогичные акты можно было бы рекомендовать принять и другим участникам межгосударственных образований. Не исключаем вариант включения в программный закон об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь соответствующего раздела (главы), где речь в концептуальном плане шла бы о развитии межгосударственных образований и исполнении принятых в их рамках актов.

Исходя из анализа интеграционных процессов на просторах Европы, СНГ, есть основания утверждать, что в настоящее время идет активный процесс создания и развития интеграционного права евразийской формации, представляющего собой совокупность норм учредительных и иных международных договоров, а также актов наднациональных органов ЕАЭС, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в ходе интеграционных процессов в рамках указанного межгосударственного образования, и его отношения с государствами – членами ЕАЭС, иными государствами и организациями.

 

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

1. Каширкина, А. А. Международно-правовые модели Европейского союза и Таможенного союза: сравнительный анализ : моногр. / А. А. Каширкина, А. Н. Морозов ; отв. ред. А. Я. Капустин. – М. : Ин-т зак-ва и сравнительного правоведения при Правительстве Рос. Федерации ; Контракт, 2012. – 368 с.

2. Василевич, Г. А. О реализации решений и рекомендаций Евразийской экономической комиссии на национальном уровне / Г. А. Василевич. – Евразийский юрид. журн. – 2013. – № 9 (63). – С. 37–40.

3. Василевич, Г. А. Реализация актов Евразийской экономической комиссии на национальном уровне / Г. А. Василевич. – Юрист. – 2013. – № 9 (148). – C. 69–72.