− 
 − 

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ПО ВОПРОСАМ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ НУЖДАЕТСЯ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

ТИХИНЯ В.,

доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент

Национальной академии наук Беларуси, заслуженный юрист БССР

 

САЗОН К.,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного

и международного права Академии Министерства внутренних дел

Республики Беларусь

 

 

Материал подготовлен

с использованием нормативных

правовых актов по состоянию

на 11 марта 2016 г.

 

В статье в аналитическом плане рассматриваются вопросы, касающиеся правового регулирования отношений в сфере вынужденной миграции. Обосновывается вывод о необходимости конституирования юридических предписаний с учетом особенностей различных форм правовой защиты, предоставляемых иностранным гражданам и лицам без гражданства в Республике Беларусь.

 

Проблемы вынужденной миграции в современном мире имеют высокий коэффициент актуальности, что, на наш взгляд, обусловлено политическими, экономическими и иными факторами (например, массовый приток мигрантов из Северной Африки в страны Западной Европы).

В настоящее время проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции» внесен Советом Министров в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь (далее – Проект).

Проект включает в себя новую редакцию Закона Республики Беларусь от 23 июня 2008 года «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» (далее – новая редакция Закона).

В этой связи представляется целесообразным остановиться на правовой характеристике отдельных норм, изложенных в новой редакции Закона, которые, по нашему мнению, требуют соответствующей корректировки.

Прежде всего следует отметить стремление разработчиков новой редакции Закона систематизировать действующее законодательство в области вынужденной миграции в формате одного нормативного правового акта, о чем свидетельствует предлагаемое название закона: «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной защиты, убежища и временной защиты в Республике Беларусь». Данное название не только подчеркивает преемственность новой редакции Закона, но и указывает на системное единство различных форм защиты, предоставляемых иностранцам в Республике Беларусь. Вместе с тем представляется важным обратить здесь внимание на очередность перечисления форм защиты в названии новой редакции Закона. Полагаем, что на первое место в этом Законе должна быть поставлена такая форма защиты, как «убежище», а далее должны быть перечислены – «статус беженца», «дополнительная защита» и «временная защита».

Как нам представляется, указанный порядок подлежит применению в такой последовательности в силу следующих обстоятельств.

1. Убежище как форма защиты преследуемых лиц носит внутригосударственный характер, поскольку возможность его предоставления определяется на конституционном уровне (ст. 12 Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция)). Государство имеет право самостоятельно определять основания, условия и порядок предоставления такой формы защиты иностранцам. В то же время обязательность предоставления иностранцам иных форм защиты (статус беженца, дополнительная защита) предусмотрена международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь. Поскольку Конституция обладает большей юридической силой по отношению к международным договорам Республики Беларусь (ст. 8 Конституции), международные акты в области вынужденной миграции занимают в правовой пирамиде источников права Республики Беларусь подконституционное положение. В этой иерархии форм защиты убежище, по нашему мнению, должно занимать более высокое положение по отношению к таким формам защиты, как статус беженца, дополнительная защита и временная защита.

2. Возможность предоставления убежища является одной из основ конституционного строя Республики Беларусь в силу того обстоятельства, что соответствующая норма располагается в первом разделе Конституции – «Основы конституционного строя» (ст. 12). Наличие иных форм защиты представляет собой имплементированное обязательство государства предоставлять международную защиту преследуемым лицам при условии их соответствия установленным критериям.

3. Решение вопроса о предоставлении убежища относится к конституционным полномочиям Президента Республики Беларусь (п. 17 ст. 84 Конституции) и оформляется указом Главы государства, а решение о предоставлении статуса беженца или дополнительной защиты принимается Департаментом по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь (абз. 3 ч. 2 ст. 10 новой редакции Закона) и оформляется приказом данного структурного подразделения Министерства внутренних дел. Полагаем, что явное различие в правовом статусе названных государственных органов и юридической силе нормативных правовых актов, издаваемых в связи с предоставлением рассматриваемых форм защиты, свидетельствует об их иерархичности.

Таким образом, формы защиты, предоставляемые иностранцам в Республике Беларусь, различны по своей правовой природе. С этой точки зрения считаем, что новую редакцию Закона целесообразно назвать следующим образом: «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища, статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь». Изменение названия новой редакции Закона также обусловливает необходимость перегруппировки его глав. В этой связи гл. 5 «Убежище» должна иметь порядковый номер 3, а гл. 3 «Статус беженца» и гл. 4 «Дополнительная защита» должны следовать соответственно под номерами 4 и 5.

Наличие различных форм защиты предопределяет их содержательную идентичность, которая, как нам представляется, отражается в основаниях их предоставления. С целью обеспечения системности правового регулирования общественных отношений в области вынужденной миграции следует подвергнуть корректировке предлагаемые к нормативному закреплению основания предоставления убежища и статуса беженца.

Согласно ст. 25 новой редакции Закона «убежище в Республике Беларусь может предоставляться иностранцу, вынужденному покинуть государство гражданской принадлежности вследствие преследований за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность…». В соответствии со ст. 19 новой редакции Закона «в Республике Беларусь статус беженца предоставляется иностранному гражданину, находящемуся на территории Республики Беларусь в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований в государстве гражданской принадлежности по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений». Полагаем, что указанные выше положения свидетельствуют о наличии тождественных признаков, которые одновременно рассматриваются в качестве юридических оснований предоставления различных форм защиты в Республике Беларусь. Разрешение подобной коллизии указанных норм, на наш взгляд, возможно с учетом правовой природы каждой из этих форм защиты.

Правовой основой предоставления иностранцу статуса беженца, безусловно, является внутригосударственное законодательство. Вместе с тем само наличие подобной формы защиты и соответствующей национальной процедуры определения лиц, которые нуждаются в предоставлении статуса беженца, обусловлено международными обязательствами Республики Беларусь, ставшими следствием присоединения государства к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 года. С этой точки зрения можно утверждать, что указание в новой редакции Закона вышеперечисленных признаков обусловлено необходимостью исполнения государством своих обязательств по имплементации норм международного права во внутригосударственное законодательство. В то же время наличие такой формы защиты преследуемых лиц, как убежище, не является следствием участия Республики Беларусь в каком-либо международном договоре, а представляет собой результат выражения суверенной воли социального демократического правового государства по предоставлению защиты и покровительства определенным категориям иностранцев.

Отметим, что в настоящее время в международном праве отсутствует международный договор, в соответствии с которым устанавливается обязанность государства по предоставлению на своей территории убежища в широком смысле этого слова. В этой связи суверенное государство вправе самостоятельно определять основания, условия и порядок предоставления защиты иностранцам. Такие основания определяются государством по собственному усмотрению, как правило, они закрепляются в Конституции. Например, Республика Беларусь в соответствии со ст. 12 Конституции может предоставлять право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность. Решение вопроса о предоставлении убежища в Республике Беларусь относится к конституционным полномочиям Главы государства (п. 17 ст. 84 Конституции).

Все это позволяет сделать общий вывод о том, что термины «убежище» и «статус беженца» (здесь подразумеваются формы защиты иностранцев) имеют разную правовую природу, которая обусловливает необходимость дифференциации оснований их предоставления. В то же время для правоприменительной практики существенное значение имеет точное уяснение смысла правовых предписаний, закрепляющих основания предоставления убежища либо статуса беженца, поскольку их отсутствие влечет принятие решения об отказе в предоставлении названных форм защиты (абз. 2 ч. 2 ст. 55, абз. 1 ч. 2 ст. 54 новой редакции Закона). В этом контексте обратимся к современной практике правового регулирования отдельных зарубежных стран в области вынужденной миграции.

Например, во Франции «конституционное убежище» предоставляется тем лицам, которые подвергаются преследованиям за их борьбу за свободу в том случае, если указанные лица не соответствуют критериям признания их беженцами в соответствии с Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 года. Таким образом, французское законодательство позволяет дифференцировать бенефициариев убежища от лиц, признаваемых беженцами, преследуемых по признаку политических убеждений.

В Республике Армения Закон от 29 сентября 2001 года «О политическом убежище» определяет, что нормы данного закона распространяются только на «иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих в стране их гражданства или постоянного проживания общественную деятельность, известных общественности…».

В статье 27 Закона Республики Молдова от 18 декабря 2008 года (редакция от 26 декабря 2012 года) «Об убежище в Республике Молдова» закрепляется, что ходатайствовать перед Президентом Республики Молдова о предоставлении политического убежища в исключительных случаях могут лица, «занимавшие политические, дипломатические или публичные должности в других государствах либо в международных организациях, лица, проявившие особую привязанность, уважение и интерес к Республике Молдова, другие выдающиеся личности, которые в стране происхождения подвергаются преследованиям».

Можно заключить, что опыт отдельных зарубежных стран свидетельствует о том, что убежище по решению главы государства предоставляется, как правило, активным политическим деятелям и лицам, занимавшим должности в государственном аппарате, известным своими политическими взглядами и убеждениями за пределами государства гражданской принадлежности или прежнего места жительства.

Полагаем, что прямое следование указанным выше правилам не может быть в полной мере воспринято белорусской практикой по причине наличия конституционной формулы, изложенной в ст. 12 Конституции. В этой связи положения ст. 25 новой редакции Закона следует признать не подлежащими корректировке. В то же время решение проблемы дифференциации оснований предоставления убежища и статуса беженца, по нашему мнению, возможно посредством внесения соответствующих изменений в ч. 6 ст. 43 новой редакции Закона. Действующий вариант этой нормы предусматривает, что «установление оснований для предоставления убежища подразделением по гражданству и миграции и Департаментом не производится, если при рассмотрении ходатайства о защите установлены основания для отказа в предоставлении статуса беженца либо иностранец, ходатайствующий о защите, не дал письменного согласия на рассмотрение вопроса о предоставлении ему убежища». Представляется, что данная формулировка еще раз подчеркивает тождественность оснований предоставления убежища и статуса беженца.

В этой связи полагаем, что ч. 6 ст. 43 новой редакции Закона следует изложить следующим образом: «установление оснований для предоставления убежища подразделением по гражданству и миграции и Департаментом не производится, если при рассмотрении ходатайства о защите установлены основания для предоставления статуса беженца либо иностранец, ходатайствующий о защите, не дал письменного согласия на рассмотрение вопроса о предоставлении ему убежища». По нашему мнению, такая редакция данной нормы позволит зафиксировать особенности правовой природы рассматриваемых форм защиты в Республике Беларусь и подчеркнет содержательное отличие оснований их предоставления.

Одним из достоинств новой редакции Закона, на наш взгляд, является предложение по нормативному закреплению определений основных терминов (ст. 2). Вместе с тем системный анализ положений новой редакции Закона и практики его применения, а также опыта правового регулирования отношений в области вынужденной миграции отдельных зарубежных стран позволяет сформулировать предложения по уточнению определений некоторых правовых терминов.

По новой редакции Закона каждая из рассматриваемых форм защиты представляет собой совокупность прав и обязанностей иностранца, в отношении которого принято решение о ее предоставлении.

Полагаем, что подобный подход указывает на стремление разработчиков проекта нового Закона к отождествлению защиты, предоставляемой иностранцу на территории Республики Беларусь, и правового статуса лица, которому она предоставлена.

С точки зрения современной юридической науки правовой статус субъекта права включает в себя не только права и обязанности, но и свободы, а также гарантии реализации прав и свобод и исполнения обязанностей. Принимая во внимание, что в преамбуле новой редакции Закона содержится указание на то, что «настоящий закон … устанавливает правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца, дополнительной защиты или убежища в Республике Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, которым предоставлены статус беженца, дополнительная защита, убежище или временная защита в Республике Беларусь, …», представляется возможным сделать вывод о том, что содержание таких терминов, как «убежище», «статус беженца», «дополнительная защита» и «временная защита» не исчерпывается совокупностью прав и обязанностей иностранца; она включает в себя законные интересы, правовые, экономические и социальные гарантии их защиты.

В этой связи раскрытие содержания указанных терминов представляется возможным посредством термина «защита». С целью обоснования подобного предложения обратимся к законодательной практике отдельных государств.

По итогам публичного обсуждения в России проекта Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» в законопроекте нашли отражение следующие интересующие нас понятия и их определения: «убежище – защита, предоставляемая Российской Федерацией в соответствии с настоящим Федеральным законом иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые находятся на территории Российской Федерации; политическое убежище – исключительная форма защиты, предоставляемая Президентом Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства, ищущему защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права» (ст. 1).

Исходя из этого можно сделать общий вывод о единстве подходов национальных законодателей в части нормативного определения содержания таких терминов, как «убежище», «статус беженца», «дополнительная/гуманитарная защита», «временная защита» посредством оперирования понятием «защита». Полагаем, что учет подобного зарубежного опыта в белорусской правотворческой практике позволит устранить имеющиеся сегодня противоречия и обеспечить построение системы правового регулирования в области вынужденной миграции на едином терминологическом фундаменте.

Еще одним дополнительным аргументом, указывающим на необходимость введения в законодательство слова «защита» при определении рассматриваемых терминов, является факт использования в новой редакции Закона унифицирующего термина, содержащего подобное слово. Так, вместо термина «ходатайство о предоставлении статуса беженца, дополнительной защиты или убежища в Республике Беларусь» предлагается оперировать термином «ходатайство о защите».

В этой связи считаем целесообразным в ст. 2 новой редакции Закона внести соответствующие изменения, закрепить следующие правовые термины и их определения:

· дополнительная защита – защита иностранца, представляющая собой совокупность его прав, свобод, обязанностей и гарантий их реализации, в отношении которого принято решение об отказе в предоставлении статуса беженца в Республике Беларусь и о предоставлении дополнительной защиты в Республике Беларусь;

· статус беженца – защита иностранца, представляющая собой совокупность его прав, свобод, обязанностей и гарантий их реализации, в отношении которого принято решение о предоставлении статуса беженца в Республике Беларусь;

· убежище – исключительная защита иностранца, представляющая собой совокупность его прав, свобод, обязанностей и гарантий их реализации, в отношении которого принято решение о предоставлении убежища в Республике Беларусь.

В статье 4 новой редакции Закона получил свое закрепление один из основополагающих принципов правового регулирования отношений в области вынужденной миграции: принцип конфиденциальности информации о лицах, ходатайствующих о защите и пользующихся защитой. По мнению разработчиков, содержание названного принципа опосредовано в запрете на предоставление информации об иностранцах, которые ходатайствуют о предоставлении либо которым предоставлена одна из форм защиты в Республике Беларусь. При этом подобный императив распространяется на случаи предоставления информации о таких лицах без их письменного согласия государственным органам, иным организациям и гражданам государства их гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства, средствам массовой информации. Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что принцип конфиденциальности распространяется только на предоставление информации субъектам, имеющим принадлежность к иностранному государству. В этой связи возникает вопрос: возможно ли распространение информации о рассматриваемых лицах государственным органам, организациям и гражданам Республики Беларусь? Полагаем, что ответ на данный вопрос находится в сфере конституционных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 11 Конституции «иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами». Согласно ст. 28 Основного Закона «каждый имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь, в том числе от посягательств на тайну его корреспонденции, телефонных и иных сообщений, на его честь и достоинство». Законом Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года (редакция от 4 января 2014 года) «Об информации, информатизации и защите информации» информация о частной жизни физического лица и его персональные данные отнесены к информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено (ст. 17). Получение такой информации помимо воли физического лица, кроме случаев, установленных законодательными актами Республики Беларусь, не допускается (ст. 18).

В связи с изложенным считаем целесообразным расширить нормативное содержание рассматриваемого правового принципа и распространить его действие на государственные органы, организации и граждан Республики Беларусь, изложив ст. 4 новой редакции Закона следующим образом:

«Информация об иностранцах, ходатайствующих о защите, иностранцах, которым предоставлены статус беженца, дополнительная защита, убежище или временная защита в Республике Беларусь, является конфиденциальной и не может быть предоставлена без их письменного согласия государственным органам, иным организациям и гражданам государства их гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства, средствам массовой информации, а также государственным органам, иным организациям и гражданам Республики Беларусь, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь».

Следует также привести в соответствие с положениями Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года (далее – Конвенция) предлагаемые к нормативному закреплению основания принятия решения об отказе в предоставлении статуса беженца (ст. 54 новой редакции Закона). Согласно п. b разд. F ст. 1 Конвенции из международной защиты исключаются «лица, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженцев». Абзацем 2 ч. 2 ст. 54 новой редакции Закона предусмотрено, что «иностранцу, ходатайствующему о защите, отказывается в предоставлении статуса беженца, если иностранец осужден в Республике Беларусь за совершение преступления, отнесенного Уголовным кодексом Республики Беларусь к категории особо тяжких, и судимость не снята или не погашена». Указанные выше положения новой редакции Закона, на наш взгляд, противоречат положениям действующей Конвенции.

Считаем необходимым обратить внимание на то, что совершение лицом, которому предоставлен статус беженца, на территории Республики Беларусь особо тяжкого преступления может рассматриваться как угроза национальной и общественной безопасности, влекущая высылку такого лица. В новой редакции Закона принцип невысылки на таких лиц не распространяется (ч. 3 ст. 5). Данная норма не противоречит положениям Конвенции, поскольку в ч. 2 ст. 33 этого международного договора содержится предписание, позволяющее высылать беженцев за пределы территории государства, если они представляют «угрозу безопасности страны, в которой они находятся, или осуждены вступившим в законную силу приговором в совершении особо тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны». С этой точки зрения представляется целесообразным абз. 2 ч. 2 ст. 54 новой редакции Закона исключить как противоречащий положениям международного договора Республики Беларусь.

На наш взгляд, не может быть положительно оценено нормативное закрепление в качестве основания принятия решения о прекращении рассмотрения ходатайства о защите подача иностранцем заявления о прекращении рассмотрения ходатайства о защите (абз. 1 ч. 1 ст. 52). Напомним, что под ходатайством о защите в тексте новой редакции Закона понимается ходатайство о предоставлении убежища, статуса беженца и дополнительной защиты (ст. 2). На наш взгляд, в данном случае следует принимать во внимание особенности правовой природы указанных форм защиты. Прекращение рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища по заявлению лица, по нашему мнению, в полной мере согласуется с суверенным характером самого факта предоставления этой формы защиты и никоим образом не порождает противоречия ее внутригосударственной природы и международных обязательств Республики Беларусь. Однако по заявлению заинтересованного лица прекращение рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца и дополнительной защиты подобное противоречие порождает. С точки зрения доктрины международной защиты преследуемых лиц государство по договору берет на себя обязательство предоставлять такую защиту (статус беженца, дополнительная защита) посредством специальной процедуры всем лицам, которые соответствуют установленным критериям, и не предоставлять ее тем лицам, которые таким критериям не соответствуют. С этой точки зрения установление возможности прекращения рассмотрения ходатайства по заявлению лица по своей сути противоречит обязательствам Республики Беларусь по международному договору.

Вышеизложенные рассуждения применимы и к ситуации закрепления в новой редакции Закона такого положения об утрате статуса беженца, как добровольный отказ от статуса беженца или убежища (абз. 4 ч. 2 ст. 66). Считаем, что добровольный отказ от убежища имеет право быть в силу ранее рассмотренных особенностей правовой природы данной формы защиты. Что же касается статуса беженца, то подобная норма не в полной мере согласуется с положениями, содержащимися в Конвенции. Считаем, что наличие нормы, исключающей возможность применения добровольного отказа от статуса беженца лицом, которое приводит доказательства наличия оснований, по которым ему была предоставлена такая форма защиты, в обоснование своего отказа пользоваться защитой государства гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства (ч. 3 ст. 66), не может оправдать наличие в тексте новой редакции Закона правовой нормы, которая противоречит положениям Конвенции. В этой связи считаем необходимым абз. 4 ч. 2 ст. 66 новой редакции Закона исключить.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что новая редакция Закона представляет собой систематизированный акт в области вынужденной миграции, принятие которого позволит устранить имеющиеся пробелы правового регулирования. Совершенствование процедуры предоставления различных форм защиты будет способствовать обеспечению национальных интересов в миграционной сфере. В то же время учет высказанных выше рекомендаций, на наш взгляд, подчеркнет достоинства предлагаемых к реализации законодательных инициатив и исключит в отдельных случаях возможность принятия правовых норм, которые противоречат международным договорам Республики Беларусь, поскольку его принятие направлено на приведение положений действующего национального законодательства в соответствие с международными обязательствами Республики Беларусь.