ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

21 сентября 2006 г. № З-195/2006

О соответствии Конституции, законам и иным актам законодательства Республики Беларусь постановления от 5 января 2002 г. № 2/1/1/1/2 «О внесении изменений и дополнений в Положение о составе, размерах и порядке исключения расходов из сумм авторских вознаграждений и других доходов физических лиц», принятого министерствами по налогам и сборам, экономики, финансов, статистики и анализа, культуры Республики Беларусь

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Василевича Г.А., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Кеник К.И., Подгруши В.В., Тиковенко А.Г., Филипчик Р.И., Шуклина В.З.

с участием представителей сторон:

Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь –

Внучко Р.И., Председателя Постоянной комиссии по денежно-кредитной политике и банковской деятельности; Буровой А.Н., заместителя Председателя Постоянной комиссии по жилищной политике, строительству, торговле и приватизации; Марахина В.И., заместителя Председателя Постоянной комиссии по бюджету, финансам и налоговой политике; Чупракова А.В., советника-консультанта управления гражданского, трудового и социального законодательства Главного экспертно-правового управления Секретариата Палаты представителей Национального собрания;

министерств по налогам и сборам, экономики, финансов, статистики и анализа, культуры Республики Беларусь –

Дорошенко А.А., заместителя Министра по налогам и сборам; Селицкой Э.А., начальника юридического управления Министерства по налогам и сборам; Григорчук М.О., начальника отдела исчисления имущественных налогов, декларирования доходов и имущества управления налогообложения физических лиц Министерства по налогам и сборам; Хлабордова В.А., начальника юридического управления Министерства экономики; Федорако Д.И., заместителя начальника юридического управления Министерства финансов; Счастного Н.Б., заместителя начальника управления налоговой политики Главного управления налоговой политики и доходов бюджета Министерства финансов; Михно В.Г., заместителя Министра статистики и анализа; Горбайчука Д.Е., главного юрисконсульта управления учебных заведений и кадров Министерства культуры,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело «О соответствии Конституции, законам и иным актам законодательства Республики Беларусь постановления от 5 января 2002 г. № 2/1/1/1/2 «О внесении изменений и дополнений в Положение о составе, размерах и порядке исключения расходов из сумм авторских вознаграждений и других доходов физических лиц», принятого министерствами по налогам и сборам, экономики, финансов, статистики и анализа, культуры Республики Беларусь».

В судебном заседании приняли участие:

Вышкевич В.Н. – заместитель Председателя Верховного Суда Республики Беларусь; Ивановский А.В. – заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь; Тушинский И.Г. – заместитель Министра юстиции Республики Беларусь.

Производство по делу возбуждено Конституционным Судом 27 июня 2006 г. по предложению Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь на основании статьи 116 Конституции, статей 5, 6 и 27 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» и статьи 43 Регламента Конституционного Суда.

Проверке подлежало постановление Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь, Министерства финансов Республики Беларусь, Министерства статистики и анализа Республики Беларусь и Министерства культуры Республики Беларусь от 5 января 2002 г. № 2/1/1/1/2 «О внесении изменений и дополнений в Положение о составе, размерах и порядке исключения расходов из сумм авторских вознаграждений и других доходов физических лиц» (далее – постановление от 5 января 2002 г.) (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002 г., № 10, 8/7697).

В предложении Палаты представителей Национального собрания отмечено, что согласно действующему до 1 января 2006 г. законодательству именные приватизационные чеки «Жилье» (далее – чеки «Жилье») могли быть использованы для приватизации занимаемых гражданами жилых помещений в домах государственного жилищного фонда или уплаты паевого взноса в жилищном или жилищно-строительном кооперативе либо погашения кредита (ссуды), взятого на это строительство. В таких случаях стоимость одного чека «Жилье» определялась с учетом индекса роста стоимости строительства жилья и, например, в 2005 году составляла 10–13 тысяч белорусских рублей. В дальнейшем, как отмечает Палата представителей Национального собрания, в связи с изменениями в середине 2005 года законодательства, установившими новые правила обращения чеков «Жилье», граждане стали продавать их по цене 0,7–2 тысячи белорусских рублей. Палата представителей Национального собрания считает, что Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь при обложении подоходным налогом доходов граждан от продажи чеков «Жилье» поступило незаконно, применив при налогообложении таких доходов для определения расходов индекс потребительских цен вместо индекса роста стоимости строительства жилья, предусмотренного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 сентября 2001 г. № 1399 «Об утверждении Положения о приватизации жилых помещений в домах государственного жилищного фонда, их эксплуатации и ремонте и Положения об индексации жилищной квоты (суммы квот)».

Заслушав сообщение судьи-докладчика Бойко Т.С., представителей сторон, проанализировав соответствующие положения Конституции, других нормативных правовых актов Республики Беларусь, изучив материалы дела, Конституционный Суд установил следующее.

1. В Конституции Республики Беларусь закреплено право граждан Республики Беларусь на жилище. Оно обеспечивается развитием государственного и частного жилищного фонда, содействием гражданам в приобретении жилья (статья 48).

В соответствии с Законом «О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь» приватизация жилищного фонда осуществляется на возмездной, безвозмездной либо смешанной основе (статья 9), причем безвозмездная приватизация жилых помещений производится путем наделения граждан Республики Беларусь жилищной квотой в денежной форме, что удостоверяется чеками «Жилье» (статьи 10, 11).

Чеки «Жилье» в первую очередь используются для приватизации жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда. Не использованные по целевому назначению чеки «Жилье» могут быть направлены на другие цели, предусмотренные законодательством Республики Беларусь (статья 12 Закона «О разгосударствлении и приватизации государственной собственности в Республике Беларусь»).

Согласно статье 16 Закона «О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь» при невозможности использования чеков «Жилье» частично или полностью для приватизации занимаемых помещений в домах государственного жилищного фонда они используются для: уплаты паевого взноса в жилищном или жилищно-строительном кооперативе либо погашения кредита (ссуды), взятого на это строительство; финансирования индивидуального или коллективного жилищного строительства, реконструкции одноквартирных, блокированных жилых домов, долевого участия в жилищном строительстве, при приобретении жилья путем его покупки, а также для погашения задолженности по кредитам банков и ссудам юридических лиц, взятым и использованным на указанные цели; приватизации государственной собственности; обмена на ценные бумаги. Кроме того, до 1 января 2006 г. чеки «Жилье» можно было продавать (статья 16 Закона «О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь» и статья 11 Закона «Об именных приватизационных чеках Республики Беларусь»).

2. В соответствии с Законом «О подоходном налоге с физических лиц» в редакции Закона от 9 марта 1999 г. доходы граждан от продажи ценных бумаг с 1 января 1999 г. стали объектом обложения подоходным налогом (подпункт 1.11 пункта 1 статьи 3 данного Закона). Поскольку согласно статье 1 Закона «Об именных приватизационных чеках Республики Беларусь» чек «Жилье» является государственной именной ценной бумагой Республики Беларусь, то доходы граждан от продажи этих чеков начали облагаться подоходным налогом.

Для физических лиц, получивших доходы от возмездного отчуждения имущества, к которому относятся и ценные бумаги, включая чеки «Жилье», облагаемый доход уменьшался на сумму документально подтвержденных расходов, связанных с получением этих доходов (статья 16 Закона «О подоходном налоге с физических лиц»). Состав таких расходов, порядок их определения и исключения из доходов согласно части третьей пункта 1 статьи 19 Закона «О подоходном налоге с физических лиц» утверждались Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом. Совет Министров Республики Беларусь на основании делегированных ему законодателем полномочий постановлением от 9 июня 1999 г. № 863 «О составе расходов, связанных с извлечением доходов физическими лицами» определил такие уполномоченные органы. Приказом Государственного налогового комитета, министерств экономики, финансов, статистики и анализа, предпринимательства и инвестиций, культуры от 28 июля 1999 г. № 185/73/204/174/102/262 было утверждено Положение о составе, размерах и порядке исключения расходов из сумм авторских вознаграждений и других доходов физических лиц. Данным Положением устанавливались различные методики индексации расходов, применение которых зависело от вида отчуждаемого имущества.

В соответствии с пунктом 11 Положения о составе расходов и порядке их исключения из сумм авторских вознаграждений и из других доходов физических лиц в редакции постановления от 5 января 2002 г. (далее – Положение 2002 г.) (утратило силу с 27 марта 2006 г.) расходы по приобретению имущества определялись исходя из фактически произведенных и документально подтвержденных расходов по его приобретению (часть первая); в расходы по приобретению имущества включалась стоимость этого имущества на момент приобретения, увеличенная на коэффициент, учитывающий изменение индекса потребительских цен (часть вторая).

Таким образом, налоговыми органами при налогообложении доходов от продажи чеков «Жилье» стал применяться коэффициент, учитывающий изменение индекса потребительских цен, что было предусмотрено пунктами 11 и 14 Положения 2002 г., используя который налоговые органы проводили расчет расходов, то есть сумм, не включаемых в налогооблагаемую базу.

Между тем, как следует из пояснений представителей Палаты представителей Национального собрания, использование индекса роста стоимости строительства жилья было бы более предпочтительным и в налоговых правоотношениях, в связи с тем что размер расходов, вычитаемых из подлежащих налогообложению сумм доходов, полученных от продажи чеков «Жилье», был бы выше, чем в случае использования индекса потребительских цен, а следовательно, уменьшился бы и размер подоходного налога.

Однако индекс роста стоимости строительства жилья, установленный законодательством о приватизации, при налогообложении доходов от продажи чеков «Жилье» не применялся в связи с принятием соответствующими министерствами на основании делегированных им полномочий Положения 2002 г. В данном случае запрета на применение индекса потребительских цен актами, обладающими более высокой юридической силой, не было. Индекс роста стоимости строительства жилья подлежал применению лишь при условии использования чеков «Жилье» в соответствии с их целевым назначением, установленным законодательством о приватизации (часть четвертая статьи 11 и часть первая статьи 21 Закона «О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь»).

Согласно указанному Закону определение порядка индексации чеков «Жилье» с учетом роста стоимости строительства жилья было отнесено к компетенции Правительства Республики Беларусь. Совет Министров Республики Беларусь постановлением от 21 сентября 2001 г. № 1399 утвердил Положение о приватизации жилых помещений в домах государственного жилищного фонда, их эксплуатации и ремонте (далее – Положение о приватизации жилых помещений) и Положение об индексации жилищной квоты (суммы квот) (далее – Положение об индексации). (Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 1 сентября 2005 г. № 968 Положение об индексации признано утратившим силу.) Конституционный Суд отмечает, что в указанных положениях решались вопросы индексации чеков «Жилье» только при использовании их по целевому назначению, прежде всего для приватизации жилья. Предусмотренные в этих положениях индексы не устанавливались для продажи чеков «Жилье» и решения вопросов налогообложения.

Исходя из содержания части четвертой статьи 11 Закона «О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь» и части первой пункта 4 Положения об индексации, в случаях продажи чеков «Жилье» право на их индексацию с учетом изменения стоимости строительства жилья переходит к лицу, купившему данные чеки и использующему их в дальнейшем по целевому назначению.

На основании изложенного Конституционный Суд считает, что индекс роста стоимости строительства жилья, предусмотренный нормативными правовыми актами о приватизации, применялся только в случаях использования гражданами чеков «Жилье» при приватизации жилых помещений в домах государственного жилищного фонда либо при осуществлении гражданами и членами их семей, нуждающимися в улучшении жилищных условий, индивидуального или коллективного жилищного строительства, в том числе путем долевого участия в нем, реконструкции одноквартирных, блокированных жилых домов, долевого участия в жилищном строительстве, либо вступившими в организацию граждан-застройщиков, а также при погашении задолженности по кредитам банков и ссудам юридических лиц, взятым и использованным на указанные цели.

3. Конституционный Суд, рассматривая вопрос о правомерности принятия соответствующими министерствами постановления от 5 января 2002 г., отмечает следующее.

Частью первой статьи 55 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предусмотрено, что нормотворческий орган (должностное лицо) вправе делегировать часть своих нормотворческих полномочий иным нормотворческим органам (должностным лицам), если это не противоречит Конституции и иным законодательным актам Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь на основании статьи 19 Закона «О подоходном налоге с физических лиц» постановлением от 9 июня 1999 г. № 863 «О составе расходов, связанных с извлечением доходов физическими лицами» передал решение указанных вопросов Государственному налоговому комитету (в настоящее время – Министерство по налогам и сборам), министерствам экономики, статистики и анализа, финансов, культуры и другим заинтересованным органам Республики Беларусь.

Конституционный Суд, исходя из содержания нормативных правовых актов, имеющих отношение к рассматриваемому вопросу, пришел к выводу, что постановление от 5 января 2002 г. было принято в соответствии с актами законодательства Республики Беларусь, обладающими более высокой юридической силой. Таким образом, нормы Положения 2002 г., утвержденного этим постановлением, в части определения расходов с целью их исключения из доходов, облагаемых налогом при продаже чеков «Жилье» с использованием индекса потребительских цен, не противоречат Конституции, законам «О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь», «Об именных приватизационных чеках Республики Беларусь», другим законодательным актам Республики Беларусь, а также постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 21 сентября 2001 г. № 1399 «Об утверждении Положения о приватизации жилых помещений в домах государственного жилищного фонда, их эксплуатации и ремонте и Положения об индексации жилищной квоты (суммы квот)».

Конституционный Суд в своих решениях, предметом рассмотрения которых являлись нормы налогового законодательства, содержащиеся в подзаконных нормативных правовых актах министерств, местных представительных и исполнительных органов, обращал внимание на необходимость определения основных элементов налогообложения (плательщики, объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка (ставки), порядок исчисления, порядок и сроки уплаты) на уровне законодательных актов. Указанная позиция касается также республиканских налогов, в частности правового регулирования взимания и исчисления подоходного налога с физических лиц, и получила подтверждение в Указе Президента Республики Беларусь от 3 ноября 2005 г. № 520 «О совершенствовании правового регулирования отдельных отношений в экономической сфере».

Рассмотрение данного дела также свидетельствует о том, что при делегировании Парламентом и Правительством полномочий иным органам по вопросам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан, целесообразно определять пределы правового регулирования подзаконными актами. Это позволит исключить случаи принятия решений, которые не в полной мере отвечают целям законодательного регулирования.

Конституционный Суд отмечает, что в условиях сложившегося правового регулирования порядка индексации чеков «Жилье» действия Министерства по налогам и сборам в целом не противоречили законодательству. Вместе с тем следует иметь в виду, что чеки «Жилье» были выданы гражданам безвозмездно с учетом их трудового вклада в создание жилищного фонда, который до приватизации являлся государственным. Хотя чеки «Жилье» и относятся к ценным бумагам, однако в силу специфики наделения ими граждан и их целевого назначения правовой режим данных чеков может иметь особенности. В связи с этим в своих многочисленных обращениях в Палату представителей Национального собрания граждане высказывали возражения по поводу того, что заработанные ими чеки «Жилье» при их первичной продаже подлежали налогообложению. В такой ситуации Конституционный Суд положительно оценивает позицию Министерства по налогам и сборам, когда в случае несвоевременной уплаты налога налоговые органы при первичной продаже чеков «Жилье» ограничивались только вынесением предупреждений вместо наложения штрафов. Вместе с тем, по имеющейся информации, многие граждане были привлечены к административной ответственности в виде штрафа. Конституционный Суд не вправе рассматривать вопросы о пересмотре принятых решений о привлечении граждан к ответственности. Возможности конституционного правосудия могли бы быть более эффективными при условии своевременной постановки вопросов перед Конституционным Судом уполномоченными субъектами о проверке конституционности нормативных правовых актов, в том числе принятых в развитие и во исполнение законов, что позволило бы Конституционному Суду своевременно в период действия таких актов воздействовать на сложившуюся правовую ситуацию в рамках имеющихся у Суда полномочий.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 116 Конституции, статьями 5, 6, 38, 40 и 43 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь», Конституционный Суд РЕШИЛ:

1. Признать соответствующим Конституции, законам и иным актам законодательства Республики Беларусь принятое Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь, Министерством экономики Республики Беларусь, Министерством финансов Республики Беларусь, Министерством статистики и анализа Республики Беларусь и Министерством культуры Республики Беларусь постановление от 5 января 2002 г. № 2/1/1/1/2 «О внесении изменений и дополнений в Положение о составе, размерах и порядке исключения расходов из сумм авторских вознаграждений и других доходов физических лиц» в части определения расходов с использованием индекса потребительских цен для их исключения из доходов, облагаемых налогом при продаже чеков «Жилье».

2. Предложить Национальному собранию Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь при делегировании полномочий по вопросам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан, определять пределы правового регулирования подзаконными актами, что позволит исключить принятие решений, которые не в полной мере отвечают целям законодательного регулирования.

3. Опубликовать настоящее Заключение в срок, установленный законодательством, в газетах «Звязда» и «Народная газета», а также в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и «Вестнике Конституционного Суда Республики Беларусь».

4. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия, является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.

 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь

Г.А.Василевич