− 
 − 

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

8 июля 2016 г. № Р-1052/2016

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь о земле»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь о земле».

Заслушав судью-докладчика Сергееву О.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь о земле» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь о земле» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 16 июня 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 30 июня 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законом вносятся изменения и дополнения в Кодекс Республики Беларусь о земле (далее – Кодекс о земле), направленные на совершенствование правового регулирования в сфере охраны и использования земель и согласование отдельных норм данного Кодекса с нормами иных законодательных актов.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из необходимости обеспечения верховенства Конституции, соответствия Закона ее нормам, закрепления в нем механизмов реализации конституционных принципов и норм, выявления конституционно-правового смысла его предписаний с точки зрения реализации конституционных норм, а также иных требований, установленных статьями 54 и 104 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» в отношении пределов проверки конституционности акта.

1. Согласно Конституции государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (часть вторая статьи 46); охрана природной среды – долг каждого (статья 55); Палата представителей рассматривает проекты законов, в том числе об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, а Совет Республики одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов (пункт 2 части первой статьи 97 и пункт 1 части первой статьи 98).

Приведенные конституционные положения в системной связи с частью первой статьи 9 Конституции, закрепляющей, что территория Республики Беларусь является естественным условием существования народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь, предопределяют правовое регулирование земельных отношений и обусловливают право и обязанность законодателя устанавливать условия и порядок пользования землей как важнейшей частью природной среды обитания человека, природным ресурсом, используемым в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственной материальной основой хозяйственной и иной деятельности (абзац двадцать четвертый статьи 1 Кодекса о земле), обеспечивающие эффективное использование земли в процессе экономического и социального развития и сохранение ее качественного состояния.

На эту особенность законодательной регламентации охраны и использования земель Конституционный Суд указывал в решениях от 27 декабря 2012 г. № Р-791/2012 и от 24 декабря 2014 г. № Р-956/2014.

По мнению Конституционного Суда, законодательное регулирование земельных отношений должно основываться, наряду с указанными конституционными положениями об осуществлении государством контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды, на нормах Конституции об ответственности гражданина перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (часть вторая статьи 2), и с учетом того, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации объявлены Конституцией высшей ценностью и целью общества и государства, а обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь – высшей целью государства (часть первая статьи 2, часть первая статьи 21). Из уяснения смысла этих конституционных предписаний вытекает, что при правовом регулировании отношений в данной сфере следует обеспечивать оптимальный баланс между общественными и частными интересами, правами и законными интересами землепользователей и необходимостью сохранения свойств земли. Право каждого на благоприятную окружающую среду предполагает сохранение способности земельных ресурсов удовлетворять экономические, социальные и иные потребности населения, обеспечение состояния защищенности окружающей среды, жизни и здоровья граждан от возможного вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

Конституционный Суд отмечает, что Закон направлен на реализацию приведенных норм Конституции и отвечает закрепленным в международно-правовых актах (Хартия экономических прав и обязанностей от 12 декабря 1974 года, Декларация Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды от 16 июня 1972 года) праву и обязанности каждого государства свободно осуществлять полный постоянный суверенитет над всеми своими богатствами, природными ресурсами и экономической деятельностью, включая право на владение, использование и эксплуатацию; принципу суверенного права государств разрабатывать собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды.

2. Законом (пункт 16 статьи 1) в статье 351, которой дополняется Кодекс о земле, устанавливаются требования к информации, содержащейся в перечнях свободных (незанятых) земельных участков, в том числе с расположенными на них неиспользуемыми объектами недвижимости, подлежащими сносу, находящимися в населенных пунктах на территории районов, включая садоводческие товарищества, дачные кооперативы, которые могут быть предоставлены гражданам для строительства и обслуживания жилых домов, коллективного садоводства, дачного строительства (далее – свободные (незанятые) земельные участки), и перечнях земельных участков, в том числе с расположенными на них неиспользуемыми объектами недвижимости, подлежащими сносу, которые предназначены для последующего предоставления инвесторам и (или) организациям, реализующим инвестиционные проекты для строительства объектов, предусмотренных заключенными с Республикой Беларусь инвестиционными договорами (далее – участки для реализации инвестиционных проектов), а также к порядку ведения названных перечней.

В соответствии с указанной статьей Кодекса о земле общими требованиями для названных перечней являются полнота, достоверность, открытость, доступность и актуальность содержащейся в них информации; формирование перечней с указанием целей возможного использования этих участков; размещение их на информационных стендах и официальных сайтах исполнительных комитетов в глобальной компьютерной сети Интернет, а также возможность распространения данных перечней иными доступными способами. Перечни свободных (незанятых) земельных участков должны обновляться ежемесячно, а перечни участков для реализации инвестиционных проектов – не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия решения о включении участка в такой перечень. Перечень участков для реализации инвестиционных проектов должен содержать также сведения об их ориентировочной площади, государственном органе (государственной организации), в который (которую) необходимо обращаться для заключения инвестиционного договора с Республикой Беларусь, и может содержать сведения об объекте инвестиций, обеспеченности участков инфраструктурой, о минимальном объеме инвестиций, сроках реализации инвестиционного проекта и др.

Конституционный Суд ранее рассматривал вопрос конституционности изменений, вносимых в Кодекс о земле, касающихся обязанности исполнительных комитетов формировать перечни земельных участков, предназначенных для последующего предоставления инвесторам и (или) организациям, созданным в установленном порядке в Республике Беларусь этими инвесторами либо с их участием, для строительства объектов, предусмотренных заключенными с Республикой Беларусь инвестиционными договорами. В решении от 26 декабря 2013 г. Конституционным Судом изложена правовая позиция, согласно которой предусматриваемое проверяемым Законом «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам регулирования земельных отношений» правовое регулирование не только развивает положения статьи 120 Конституции, закрепляющей компетенцию органов местного управления, но и обеспечивает прозрачные условия для всех субъектов хозяйствования и, в свою очередь, создает дополнительные правовые гарантии для формирования благоприятного инвестиционного климата, осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Данная правовая позиция применима и к приведенным положениям Закона, устанавливающим требования к ведению перечней свободных (незанятых) земельных участков и перечней участков для реализации инвестиционных проектов, которые направлены на обеспечение единого порядка предоставления земельных участков, их эффективного и рационального использования, формирование земельного рынка в стране и реализацию тем самым конституционного положения об осуществлении государством контроля за рациональным использованием природных ресурсов. Указанные законоположения основаны также на норме Конституции, согласно которой гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов и об экономической жизни (часть первая статьи 34). Возможность получения гражданами, юридическими лицами актуальной информации о наличии свободных (незанятых) земельных участков, участков для реализации инвестиционных проектов представляет собой гарантию реализации закрепленных Конституцией прав собственника имущества по распоряжению этим имуществом и осуществлению хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом (часть вторая статьи 13 и часть вторая статьи 44).

3. На защиту государственных и частных интересов в земельных отношениях, упорядочение процедуры признания прав на земельные участки направлены положения частей второй–пятой статьи 70 Кодекса о земле, излагаемой Законом (пункт 29 статьи 1) в новой редакции, предусматривающие сроки, в течение которых землепользователи обязаны обратиться за государственной регистрацией земельных участков, прав, ограничений (обременений) прав на них, и части первой статьи 68 Кодекса о земле, также излагаемой Законом (пункт 28 статьи 1) в новой редакции, определяющей, что при невыполнении требований об обращении в течение установленного статьей 70 данного Кодекса срока за такой государственной регистрацией решение о предоставлении земельного участка считается утратившим силу, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь.

При оценке данных норм Конституционный Суд учитывает, что права на имущество, подлежащее государственной регистрации, возникают с момента регистрации этого имущества или соответствующих прав на него; сделки с недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Республики Беларусь и законодательством о государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, если иное не установлено законодательными актами (пункт 2 статьи 7, пункт 1 статьи 165 Гражданского кодекса); с момента государственной регистрации недвижимое имущество считается созданным, измененным, прекратившим существование, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь (пункт 2 статьи 7 Закона Республики Беларусь «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним»). Предписания аналогичного характера с установлением особенностей государственной регистрации в случае предоставления земельного участка во временное пользование в определенных целях предусмотрены и в Кодексе о земле (статья 20) с одновременным закреплением в данном Кодексе в качестве одного из основных принципов земельных отношений принципа обязательной государственной регистрации земельных участков, прав на них и сделок с ними (статья 5).

Согласно части второй статьи 2 Кодекса о земле нормы гражданского и другого законодательства, регулирующие земельные отношения, применяются к этим отношениям, если иное не предусмотрено законодательством об охране и использовании земель. Таким образом, законодательство об охране и использовании земель и гражданское законодательство гармонично взаимодействуют, регулируя земельные отношения.

Конституционный Суд обращает внимание, что государственная регистрация земельных участков, которые в силу пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса являются недвижимым имуществом и правила государственной регистрации в отношении которых установлены Законом «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним» (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 3), а также прав, ограничений (обременений) прав на них призвана обеспечить определенность в сфере оборота недвижимого имущества, уверенность участников гражданских правоотношений в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей, создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств, способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом, а также реализации эффективной государственной политики в области землепользования.

По мнению Конституционного Суда, предписания пунктов 28 и 29 статьи 1 Закона основаны на части второй статьи 46 Конституции и нормах о гарантиях всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть четвертая статьи 13); о праве собственника владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (часть вторая статьи 44 Конституции).

4. Законом предусматриваются запрет на изменение границы земельного участка, предоставленного по результатам аукциона, за исключением случая, когда реконструкция существующих капитальных строений (зданий, сооружений), изолированных помещений в капитальных строениях (зданиях, сооружениях) требует изменения его площади с соблюдением предельного размера, установленного статьей 36 Кодекса о земле; запрет на изменение вида вещного права на земельные участки, находящиеся у граждан Республики Беларусь в аренде с внесением платы за право заключения договора аренды, на право пожизненного наследуемого владения в отношении земельных участков, предназначенных для определенных целей; запрет на создание новых садоводческих товариществ, дачных кооперативов в пригородной зоне г. Минска, за исключением случаев их создания в результате реорганизации действующих садоводческих товариществ, дачных кооперативов (пункты 4, 7 и 18 статьи 1). Данные положения Закона ограничивают права землепользователей, в том числе право на самостоятельное осуществление землепользования, являющегося по существу хозяйственной и иной деятельностью, в процессе которой используются полезные свойства земельных участков, на совершение собственником по своему усмотрению в отношении принадлежащего ему имущества (земельных участков и объектов недвижимости на них) любых действий, включая отчуждение в собственность другим лицам, на распоряжение иным образом.

Конституционный Суд считает, что установленные законодателем в Кодексе о земле при реализации предоставленной ему Конституцией дискреции по регулированию отношений в области землепользования ограничения соответствуют норме части первой статьи 23 Конституции, предполагающей принцип пропорциональности ограничений. Этот принцип означает необходимость соблюдения соразмерности ограничений прав таким защищаемым конституционным интересам, как национальная безопасность, общественный порядок, здоровье населения, права и свободы других лиц, их оправданность и допустимость, в единстве с установленным в статье 5 Кодекса о земле в развитие конституционных норм принципом использования земельных участков по целевому назначению, эффективному использованию земель, влекущему экономический, социальный и экологический полезный результат, в том числе ради достижения которого лица обращались за получением земельных участков. Тем самым обеспечивается баланс интересов всех субъектов земельных отношений.

5. В соответствии с пунктом 21 статьи 1 Закона Кодекс о земле дополняется статьей 511, предусматривающей особенности отчуждения земельных участков, предоставленных гражданам как состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, и расположенных на них объектов.

По сравнению с действующим законодательным регулированием особенностей отчуждения таких земельных участков (статья 51 Кодекса о земле) Законом уточняются условия их отчуждения до истечения восьми лет со дня государственной регистрации, возведенных на земельных участках домов либо незавершенных законсервированных строений, расположенных на этих земельных участках.

Так, в частях первой и второй статьи 511 Кодекса о земле устанавливается, что отчуждение указанного недвижимого имущества исполнительным комитетам возможно при условии полного погашения льготного кредита на строительство жилых помещений (в том числе досрочного), если такой кредит привлекался; при отказе исполнительного комитета от приобретения земельных участков, объектов недвижимости на них отчуждение осуществляется с разрешения этого исполнительного комитета в исключительных случаях (направление на работу (службу) в другую местность, потеря кормильца в семье, получение I или II группы инвалидности и другие обстоятельства, объективно свидетельствующие о невозможности использования недвижимого имущества) при условии полного погашения льготного кредита на строительство жилых помещений (в том числе досрочного), если такой кредит привлекался; досрочного внесения платы за земельный участок, предоставленный в частную собственность, если землепользователю предоставлялась рассрочка ее внесения, и других условий, указанных в этой статье.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом в решении от 27 декабря 2012 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь о земле», законоположения о праве отчуждения земельных участков, полученных в частную собственность гражданами Республики Беларусь как состоявшими на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, до истечения восьми лет со дня государственной регистрации возведенных на них жилых домов только исполнительным комитетам, а также запрете отчуждения незавершенных законсервированных строений, расположенных на таких участках, за исключением отчуждения их исполнительным комитетам, в определенной мере ограничивают закрепленное в части второй статьи 44 Конституции право собственника распоряжаться имуществом. Предусматривая такое законодательное регулирование, законодатель исходил из необходимости обеспечить оптимальный баланс интересов личности, общества и государства, что соответствует положению части шестой указанной статьи Конституции, согласно которой осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц. Конституционный Суд сделал вывод, что по смыслу статьи 23 Конституции устанавливаемые ограничения в части отчуждения земельных участков, находящихся в частной собственности, не искажают сущности ограничиваемого права и гарантий его защиты, являются допустимыми и пропорциональными, поскольку обеспечивают баланс интересов личности, общества и государства, отвечают требованиям справедливости.

Конституционный Суд полагает, что данная правовая позиция применима и к проверяемым законоположениям и подтверждает их конституционность, а также отмечает их направленность на предоставление справедливой государственной поддержки нуждающимся в ней лицам как механизма реализации положения Конституции, согласно которому право граждан Республики Беларусь на жилище обеспечивается в том числе содействием гражданам в приобретении жилья (часть первая статьи 48), путем предоставления гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, преимущества в целях обеспечения этого права.

6. Пунктами 28, 29 статьи 1 Закона излагаются в новой редакции статьи 68 и 70 Кодекса о земле.

Статьей 68 Кодекса о земле предусматриваются последствия невыполнения условий отвода земельного участка. Частями второй, третьей и пятой данной статьи устанавливается, что если землепользователи не выполняют хотя бы одно из условий отвода земельного участка в установленные сроки, обязанность по соблюдению которых возложена на них статьей 70 данного Кодекса, и в сроки, указанные в предписании исполнительного комитета о необходимости выполнения условий отвода земельного участка, или в случае замены застройщика при неисполнении (нарушении) им обязательств по созданию объекта строительства, то исполнительный комитет в соответствии с его компетенцией по изъятию и предоставлению земельного участка обращается в суд с заявлением о прекращении права частной собственности на земельный участок. После вступления решения суда о прекращении такого права в законную силу и государственной регистрации прекращения права частной собственности на земельный участок у гражданина, юридического лица исполнительный комитет в течение одного месяца решает вопрос о дальнейшем использовании этого участка или, после принудительного изъятия земельного участка, в течение 10 дней – о предоставлении данного земельного участка новому застройщику без разработки проекта отвода этого участка.

Из анализа содержания приведенных норм Кодекса о земле следует, что лишение землепользователя права частной собственности на земельный участок возможно только на основании решения суда.

Конституционный Суд, отмечая нацеленность такого законодательного регулирования на развитие рыночного оборота земельных участков, интенсивное использование и перераспределение земли в руки эффективных собственников, основанного на предписаниях частей второй и четвертой статьи 13 Конституции, констатирует, что закрепленная Конституцией гарантия охраны собственности (часть вторая статьи 44) выражает принцип неприкосновенности частной собственности. Исходя из этого, вмешательство в отношения собственности допустимо, только если оно предусмотрено законом, не является произвольным, не нарушает равновесия между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты прав личности, предполагает разумную соразмерность такого вмешательства и обеспечивает баланс конституционно защищаемых ценностей, на что Конституционный Суд неоднократно указывал в решениях, принятых в порядке осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов, проверяя содержащиеся в законоположениях ограничения прав и свобод личности на их соответствие части первой статьи 23 Конституции.

По мнению Конституционного Суда, предусматриваемое Законом правовое регулирование порядка прекращения права частной собственности на земельный участок согласуется с частью первой статьи 23 Конституции в системной связи с частью пятой статьи 44 Конституции, устанавливающей возможность принудительного отчуждения имущества согласно постановлению суда, а также частью шестой данной статьи, закрепляющей, что осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц.

При этом Конституционный Суд обращает внимание и на подходы Европейского Суда по правам человека в отношении прекращения права частной собственности на земельный участок, основанные на Протоколе № 1 от 20 марта 1952 года к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. В частности, в ходе рассмотрения дела «Спорронг и Лоннрот против Швеции» (постановление от 23 сентября 1982 года) данный Суд сформулировал три возможности в отношении права собственности: беспрепятственное пользование своим имуществом; контроль за использованием собственности; лишение имущества. При этом указано, что ограничение права собственности возможно на условиях, предусмотренных законом, в общественных интересах и с обеспечением судебного разбирательства.

7. На соблюдение принципа правовой определенности, вытекающего из конституционного принципа верховенства права, направлены нормы статьи 1 Закона, уточняющие определение термина «занятие земельного участка», закрепляющие определение термина «застройщик» (пункт 1), конкретизирующие земельные участки, включаемые в фонд перераспределения земель (пункт 2), виды объектов недвижимости, для реконструкции которых земельные участки предоставляются юридическим лицам Республики Беларусь (пункт 5), а также предусматривающие согласование норм Кодекса о земле между собой (пункты 10, 11, 16, 24, 27 и 30) и с нормами иных законодательных актов (пункты 3, 4, 7, 16). Ясность и непротиворечивость правовых норм или системы находящихся во взаимосвязи нормативных положений, согласованность нормативных правовых актов между собой, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд, являются требованием конституционного принципа верховенства права и способствуют надлежащей реализации прав и законных интересов граждан и организаций, их эффективной защите.

Исходя из выявленного конституционно-правового смысла норм Закона, Конституционный Суд считает, что Закон по своему содержанию направлен на достижение баланса публичных и частных интересов при регулировании отношений, связанных с землей, в том числе как объектом собственности, стимулирование государством осуществления экономической деятельности, бережное отношение и рациональное использование земли как основы жизнедеятельности и благосостояния населения Республики Беларусь.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь о земле» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь

П.П.Миклашевич