− 
 − 

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

27 декабря 2017 г. № Р-1107/2017

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь».

Заслушав судью-докладчика Бойко Т.С., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Бюджетного кодекса Республики Беларусь, Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 19 декабря 2017 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 20 декабря 2017 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законом в Бюджетный кодекс Республики Беларусь (далее – Кодекс) вносятся изменения и дополнения, направленные на совершенствование правового регулирования бюджетных отношений, в том числе путем согласования норм Кодекса с соответствующими положениями других законодательных актов.

Конституционный Суд проверяет конституционность Закона исходя из положений Конституции, определяющих, что:

Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории и самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (часть вторая статьи 1);

финансово-кредитная система Республики Беларусь включает бюджетную систему, банковскую систему, а также финансовые средства внебюджетных фондов, предприятий, учреждений, организаций и граждан; на территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая политика (статья 132);

бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местные бюджеты; доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений; общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной частью; в соответствии с законом в Республике Беларусь могут создаваться внебюджетные фонды (статья 133);

порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов и государственных внебюджетных фондов определяется законом (статья 134).

Кроме того, при оценке конституционности Закона Конституционный Суд учитывает также правовые позиции, изложенные им в ряде решений в ходе осуществления обязательного предварительного конституционного контроля применительно к положениям Кодекса, которые сохраняют свою актуальность (решение от 10 июля 2008 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Бюджетного кодекса Республики Беларусь», решения от 8 октября 2010 г., от 16 октября 2012 г. и от 28 декабря 2015 г., принятые в результате проверки конституционности законов о внесении изменений и дополнений в указанный Кодекс).

1. Статьей 1 Закона в статье 8 Кодекса, предусматривающей и раскрывающей принципы бюджетной системы Республики Беларусь, принцип гласности дополняется также указанием на открытость (пункт 3).

В соответствии с новой редакцией пункта 5 статьи 8 Кодекса (абзацы пятый – двадцать второй пункта 3 статьи 1 Закона) принцип гласности и открытости означает официальное опубликование, обнародование (опубликование) иными способами в установленном законодательными актами порядке нормативных правовых актов о республиканском бюджете, местных бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, о внесении изменений и (или) дополнений в закон о республиканском бюджете, решения местных Советов депутатов о бюджете, законодательные акты о бюджетах государственных внебюджетных фондов на текущий финансовый год, об утверждении отчетов об исполнении республиканского бюджета, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год, а также открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения проектов закона о республиканском бюджете, решений местных Советов депутатов о бюджете, законодательных актов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и принятия соответствующих нормативных правовых актов, результатов проверок Комитетом государственного контроля Республики Беларусь отчетов об исполнении республиканского бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год, а также проверок исполнения местных бюджетов, проведенных Комитетом государственного контроля и (или) его территориальными органами в отчетном финансовом году (кроме сведений, составляющих государственные секреты, иной информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено в соответствии с законодательными актами), и иных документов, сведений и отчетов, содержащих информацию о различных аспектах бюджетного процесса и бюджетных правоотношений. Кроме того, открытость для общества и средств массовой информации обеспечивается (в том числе путем размещения на официальных сайтах соответствующих государственных органов и организаций) по проектам нормативных правовых актов и информации, указанным в абзацах втором–девятом части первой подпункта 5.2 пункта 5 статьи 8 Кодекса, государственными органами и организациями, определяемыми в абзацах втором–седьмом части второй данного подпункта.

Конституционный Суд считает, что дополнение принципа гласности указанием на открытость как его важнейшую составляющую отвечает требованиям Конституции, согласно которым в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права, нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом (части первая и четвертая статьи 7); гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов и экономической жизни (часть первая статьи 34); отчеты об исполнении республиканского и местных бюджетов публикуются (часть третья статьи 135); государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, осуществляет Комитет государственного контроля (статья 129).

2. В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Закона глава 5 Кодекса дополняется статьей 211, в которой определяются показатели, утверждаемые законодательным актом о бюджете государственного внебюджетного фонда.

Данное дополнение направлено на закрепление единого порядка составления бюджетов государственных внебюджетных фондов. Исходя из системного анализа содержания статьи 211 Кодекса во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 20 Кодекса, согласно которому государственные внебюджетные фонды основываются на принципах бюджетной системы Республики Беларусь, а также статьями 89 и 93 Кодекса, предусматривающими показатели, утверждаемые законом о республиканском бюджете и решением местного Совета депутатов о бюджете на очередной финансовый год, Конституционный Суд приходит к выводу о том, что устанавливаемое правовое регулирование основывается на положениях Конституции, в силу которых в финансово-кредитную систему Республики Беларусь наряду с бюджетной системой включаются также финансовые средства внебюджетных фондов, на территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая политика (статья 132); порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов и государственных внебюджетных фондов определяется законом (статья 134).

3. В статьи 28 и 30 Кодекса, регламентирующие доходы бюджетов, вносятся изменения, предусматривающие отмену отчислений от налога на добавленную стоимость в бюджет г. Минска при одновременном увеличении норматива отчисления данного налога в республиканский бюджет (пункты 13 и 14 статьи 1 Закона). Пунктом 17 статьи 1 Закона статья 35 Кодекса, определяющая неналоговые доходы бюджетов базового и первичного уровней, дополняется положениями о плате за предоставление в аренду поверхностных водных объектов, их частей в соответствии с законодательством – 100 процентов и плате за право заключения договоров аренды земельных участков в соответствии с законодательством – 100 процентов.

Ряд изменений вносится в статьи Кодекса, касающиеся расходов бюджетов. Так, статья 41 Кодекса, закрепляющая формы предоставления бюджетных средств, излагается в новой редакции (пункт 20 статьи 1 Закона). Из содержания данной статьи следует, что законодателем исключается такая форма расходов, как бюджетная ссуда, и одновременно уточняются действующие и предусматриваются новые формы предоставления бюджетных средств – вклады в уставные фонды организаций и исполнение обязательств по гарантиям Правительства Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов.

В целях сближения бюджетного учета с международными стандартами изменения и дополнения вносятся в статьи 44–47 Кодекса, определяющие расходы, финансируемые из республиканского и местных бюджетов (пункты 21–24 статьи 1 Закона).

Кроме того, глава 8 «Дефицит (профицит) республиканского бюджета, местных бюджетов, его утверждение» Кодекса излагается в новой редакции (пункт 25 статьи 1 Закона). В данной главе уточняются нормы, касающиеся максимального размера дефицита (минимального размера профицита) соответствующего бюджета и порядка его утверждения, а также конкретизируются положения статей 50 и 51, предусматривающие соответственно источники финансирования дефицита (направления использования профицита) республиканского и местных бюджетов.

Так, в статье 50 Кодекса предусматривается, что в состав источников финансирования дефицита (направлений использования профицита) республиканского бюджета включаются средства от операций с бюджетными средствами, предоставляемыми на возвратной основе, курсовая разница, определяемая в соответствии с законодательством, и др.

Конституционный Суд считает, что данные изменения и дополнения имеют целью конкретизировать нормативы отчислений от республиканских налогов, закрепить виды неналоговых доходов, установленных законодательством, а также уточнить и определить направления расходов, финансируемых из соответствующих бюджетов. Такое правовое регулирование свидетельствует о реализации принципов бюджетной системы Республики Беларусь, закрепленных в статье 8 Кодекса, прежде всего принципов полноты отражения доходов и расходов бюджетов, сбалансированности и самостоятельности бюджетов, что согласуется с принципами и нормами Конституции.

4. Законом (пункт 33 статьи 1) раздел VI «Участники бюджетного процесса и их полномочия» Кодекса дополняется статьей 791, определяющей администраторов доходов бюджета и их полномочия.

В пункте 1 статьи 791 Кодекса устанавливается, что администраторами доходов бюджета являются республиканские органы государственного управления, их территориальные органы, иные государственные организации, подчиненные Правительству, другие государственные органы и иные государственные организации, подчиненные (подотчетные) Президенту Республики Беларусь, их территориальные органы, местные исполнительные и распорядительные органы и их структурные подразделения, определенные в соответствии с частями второй и третьей данного пункта.

В части первой пункта 2 статьи 791 Кодекса предусматривается наделение администратора доходов бюджета полномочиями по формированию перечня подведомственных администраторов доходов бюджета, а также закреплению за ними источников доходов бюджета и наделению их соответствующими полномочиями; по ведению сводного реестра источников доходов бюджета, закрепленных за ним и за подведомственными администраторами доходов бюджета; по осуществлению начисления, учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты платежей в бюджет по источникам доходов бюджета, закрепленным за ним законодательством; по взысканию в пределах своей компетенции в установленном законодательством порядке неуплаченных (не полностью уплаченных) сумм налогов, сборов (пошлин) и других налоговых доходов, а также неналоговых доходов, закрепленных за ним законодательством; по принятию решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, закрепленных за ним законодательством, и осуществлению их возврата в установленном законодательством порядке; по получению от организаций и физических лиц, на которых возложена обязанность по уплате платежей в бюджет, информации, необходимой для учета доходов бюджета, закрепленных за ним законодательством; по представлению Министерству финансов Республики Беларусь (местным финансовым органам) материалов, необходимых для составления проектов республиканского (местных) бюджетов, расчетных показателей по консолидированному бюджету Республики Беларусь (консолидированным бюджетам административно-территориальных единиц), а также иными полномочиями в соответствии с законодательством.

Конституционный Суд считает, что дополнение Кодекса статьей 791 имеет целью усовершенствование механизма контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты платежей в доходную часть бюджетов, создание более четкой системы по контролю за поступлением неналоговых доходов, а также условий для обеспечения финансовых органов необходимой для качественного планирования доходов бюджета информацией, что отвечает принципам и нормам Конституции, в том числе части второй статьи 133, согласно которой доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений.

5. Конституционный Суд обращает внимание на положения статьи 791 Кодекса, согласно которым организация работы, функции и полномочия администраторов доходов бюджета осуществляются в порядке, установленном Правительством; перечень администраторов доходов бюджета, являющихся государственными органами и иными государственными организациями, подчиненными (подотчетными) Президенту Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Правительству, иными организациями, их полномочия и закрепленные за ними источники доходов республиканского и местных бюджетов устанавливаются Правительством; перечни администраторов доходов бюджета, являющихся структурными подразделениями местных исполнительных и распорядительных органов, иными организациями, их полномочия и закрепленные за ними источники доходов местных бюджетов устанавливаются соответствующими местными исполнительными и распорядительными органами, если иное не установлено Правительством в соответствии с частью второй пункта 1 данной статьи.

Осуществляя проверку конституционности данных положений Закона, Конституционный Суд приходит к выводу о том, что наделение Правительства и местных исполнительных и распорядительных органов указанными полномочиями согласуется с нормами Конституции, в силу которых Правительство руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти, а также обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики (абзацы второй и пятый статьи 107); местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов (статья 120).

6. Пунктом 2 статьи 1 Закона Кодекс дополняется статьей 41 «План формирования и использования денежных средств в условиях чрезвычайного, военного положения», в которой определяются понятие «чрезвычайного бюджета», полномочия Президента Республики Беларусь по утверждению чрезвычайного бюджета, отчета об исполнении чрезвычайного бюджета, принятию решения о прекращении его исполнения, а также полномочия Правительства Республики Беларусь по установлению порядка формирования, исполнения и подготовки отчета об исполнении чрезвычайного бюджета с учетом особенностей, установленных законодательством.

Дополнение Кодекса указанными нормами направлено на обеспечение бесперебойного финансирования мероприятий по защите суверенитета и территориальной целостности Республики Беларусь, удовлетворение потребностей государства и нужд населения в условиях чрезвычайного, военного положения.

Конституционный Суд считает, что данное правовое регулирование согласуется с нормами Конституции, в соответствии с которыми Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику, а также защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (части вторая и третья статьи 1); Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности; обеспечивает политическую и экономическую стабильность; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (части первая и вторая статьи 79, пункт 30 статьи 84).

При этом Конституционный Суд отмечает, что субъектам, определенным в статье 41 Кодекса, в случае реализации предоставленных им полномочий в отношении плана формирования и использования денежных средств в условиях чрезвычайного, военного положения необходимо учитывать положения статьи 63 Конституции, согласно которым осуществление предусмотренных Конституцией прав и свобод личности может быть приостановлено только в условиях чрезвычайного или военного положения в порядке и пределах, определенных Конституцией и законом; при осуществлении особых мер в период чрезвычайного положения не могут ограничиваться права, предусмотренные в статье 24, части третьей статьи 25, статьях 26 и 31 Конституции.

Таким образом, из выявленного конституционно-правового смысла Закона усматривается, что его нормы направлены на совершенствование отношений между участниками бюджетного процесса, возникающих при составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении республиканского бюджета, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составлении, рассмотрении и утверждении отчетов об их исполнении, определении прав и обязанностей участников бюджетного процесса, что свидетельствует о дальнейшей конституционализации общественных отношений в бюджетной сфере.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в рамках компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта, порядку принятия, а также с точки зрения разграничения компетенции Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь

П.П.Миклашевич