− 
 − 

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

26 декабря 2012 г.Р-786/2012

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Марыскина А.В., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей».

Заслушав судью-докладчика Подгрушу В.В., проанализировав соответствующие положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 12 декабря 2012 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 20 декабря 2012 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1. Республика Беларусь в соответствии с частью первой статьи 1 и частью первой статьи 2 Конституции является социальным государством, в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации объявлены высшей ценностью и целью общества и государства.

В Конституции закреплено право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий (часть вторая статьи 21), а также ответственность государства перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (часть вторая статьи 2).

Конституцией установлено, что государство берет под свою защиту брак, семью, материнство, отцовство и детство (часть первая статьи 32), чем определяется их роль и значение как социальных институтов.

Конституционный Суд обращает также внимание на положения, содержащиеся:

в пункте 3 статьи 16 Всеобщей декларации прав человека, предусматривающем, что семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства, а также в пункте 2 статьи 25 данной Декларации, согласно которому материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь; все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой;

в статье 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, в соответствии с которой семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании (пункт 1); особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов с предоставлением в течение этого периода работающим матерям оплачиваемого отпуска или отпуска с достаточными пособиями по социальному обеспечению (пункт 2); особые меры охраны и помощи должны приниматься в отношении всех детей и подростков без какой бы то ни было дискриминации по признаку семейного происхождения или по иному признаку (пункт 3);

в статьях 23 и 24 Международного пакта о гражданских и политических правах, в части, касающейся вопросов защиты семьи и детей со стороны общества и государства.

На Республику Беларусь как государство, участвующее в указанных международных пактах, возложена обязанность уважать и обеспечивать признаваемые в них права граждан, принять законодательные и иные меры по надлежащему осуществлению этих прав.

Из приведенных выше конституционных норм и положений международно-правовых актов вытекает обязанность государства установить такой порядок и условия социального обеспечения, которые реально и эффективно гарантировали бы их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей. Этим определяются содержание и характер социальной обязанности государства по обеспечению семей, воспитывающих детей, и иных управомоченных граждан государственными пособиями.

В решении Конституционного Суда от 10 ноября 2010 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей» отмечено, что реализация закрепленного в Конституции положения о необходимости государственной поддержки семьи, материнства и детства предполагает принятие комплекса мер, обеспечивающих для соответствующей категории граждан условия реализации ими права на достойный уровень жизни, одним из которых является предоставление семьям, воспитывающим детей, определенных видов государственных пособий. В данном решении Конституционный Суд признал, что обеспечение должного законодательного регулирования назначения и выплаты государственных пособий таким семьям, исходя из финансово-экономических возможностей государства, согласуется и с международными документами по правам человека, которые относят механизмы регулирования социальных прав на усмотрение законодателя каждого государства.

Подтверждая приведенные правовые позиции, Конституционный Суд одновременно отмечает, что закрепленные в Конституции положения о праве каждого на достойный уровень жизни, а также об особой защите семьи, материнства, отцовства и детства (статьи 2, 21, 32) предполагают в том числе финансовую обязанность государства поддерживать семьи, воспитывающие детей. Вместе с тем из приведенных и других норм Конституции не следует, что государство должно полностью обеспечивать материальное благополучие каждой семьи в целом и каждого ребенка в отдельности только и единственно с помощью мер по социальной защите.

Такое понимание роли государства вступало бы в противоречие с требованием части третьей статьи 32 Конституции, обязывающим родителей или лиц, их заменяющих, воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении. Полное освобождение родителей от финансовой заботы о детях разрушило бы структуру традиционных семейных отношений, основанных на моральной и материальной общности и поддержке, правах и обязанностях членов семьи, ответственности родителей за содержание детей. В то же время государство должно оказывать разумную поддержку семьям, особенно в случаях, когда родители в силу объективных обстоятельств не в состоянии обеспечить ребенка необходимыми средствами.

Положениями Закона обеспечивается правовое регулирование отношений, возникающих при обеспечении государственными пособиями семей, воспитывающих детей, в соответствии со сложившимися финансово-экономическими возможностями государства, совершенствование правового регулирования отношений, касающихся в том числе классификации государственных пособий семьям, воспитывающим детей, порядка назначения и выплаты указанных пособий, определения прав и обязанностей государственных органов, иных организаций, назначающих и выплачивающих государственные пособия, прав и обязанностей граждан, получающих такие пособия, и реализация тем самым принципов социального правового государства, установленных в Конституции и международно-правовых актах.

2. Законом расширяется круг лиц, имеющих право на государственные пособия. Таким правом наряду с постоянно проживающими в Республике Беларусь гражданами Республики Беларусь, иностранными гражданами и лицами без гражданства наделяются иностранные граждане и лица без гражданства, которым в Республике Беларусь предоставлен статус беженца, а также временно проживающие в Республике Беларусь граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства, на которых распространяется государственное социальное страхование и за них либо ими самими в предусмотренных законодательством случаях уплачиваются обязательные страховые взносы на социальное страхование (статья 1 Закона).

Что касается обеспечения государственными пособиями временно проживающих в Республике Беларусь граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, то Конституционный Суд отмечает, что в данном случае на законодательном уровне закрепляются подходы, уже используемые на практике и обусловленные как уплатой обязательных страховых взносов за работающих граждан либо самостоятельно самими работающими, так и гарантированностью в соответствии с трудовым законодательством социальных прав указанных лиц, в том числе права на предоставление им соответствующих отпусков с выплатой государственных социальных пособий. Таким образом, временно проживающим в Республике Беларусь гражданам Республики Беларусь, иностранным гражданам и лицам без гражданства, на которых распространяется государственное социальное страхование, в соответствии со статьей 22 Конституции обеспечивается право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов.

Предоставление права на государственные пособия беженцам направлено на создание дополнительных механизмов реализации конституционных положений, закрепленных в статье 12 Основного Закона, о возможности предоставления Республикой Беларусь права убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность, что, в свою очередь, предполагает гарантированность лицам, получившим статус беженца, права на материальную помощь, включая государственные пособия. Посредством установления права беженцев на государственные пособия обеспечивается согласование норм Закона с нормами Закона Республики Беларусь от 23 июня 2008 года «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь». Закрепление в Законе указанных положений свидетельствует о стремлении законодателя обеспечить их единообразное понимание и применение на практике с целью достижения правовой определенности.

3. В статье 3 Закона устанавливаются три вида государственных пособий: пособия по материнству, семейные пособия, пособия по временной нетрудоспособности по уходу за ребенком.

При этом к пособиям по материнству законодатель относит пособие по беременности и родам, пособие женщинам, ставшим на учет в государственных организациях здравоохранения до 12-недельного срока беременности; к семейным пособиям – пособие в связи с рождением ребенка, пособие по уходу за ребенком в возрасте до трех лет, пособие на детей старше трех лет из отдельных категорий семей, пособие на ребенка в возрасте до 18 лет, инфицированного вирусом иммунодефицита человека, пособие по уходу за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет; к пособиям по временной нетрудоспособности по уходу за ребенком – пособие по уходу за больным ребенком в возрасте до 14 лет (ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет), пособие по уходу за ребенком в возрасте до трех лет и ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет в случае болезни матери либо другого лица, осуществляющего уход за ребенком, пособие по уходу за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет в случае его санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации.

По мнению Конституционного Суда, приведенная в Законе классификация государственных пособий упорядочивает данные пособия в зависимости от их сущностного содержания и целевой направленности, в том числе с учетом подходов, сложившихся в международной практике.

4. В Законе впервые в систематизированном виде в отдельных статьях определяются права и обязанности государственных органов, иных организаций, назначающих и выплачивающих государственные пособия (статья 5), а также права и обязанности граждан, получающих такие пособия (статья 6).

Указанное законодательное регулирование имеет целью обеспечить реализацию конституционного принципа взаимной ответственности государства и гражданина (часть вторая статьи 2 Конституции), а также обязанности государственных органов, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав граждан, их ответственности за действия, нарушающие эти права (части вторая и третья статьи 59 Конституции), создавая тем самым необходимые условия для установления всеобъемлющего конституционного принципа верховенства права.

5. Законом закрепляются новые правила расчета размера пособия по уходу за ребенком в возрасте до трех лет.

Так, в статье 13 Закона устанавливается, что расчет указанного пособия производится исходя из величины среднемесячной зарплаты работников в республике. При этом размер пособия дифференцируется в зависимости от очередности рождения детей в семье: пособие в минимальном размере (35 процентов среднемесячной заработной платы) назначается и выплачивается при рождении первого ребенка, на второго и последующих детей – 40 процентов. В максимальном размере (45 процентов) устанавливается пособие по уходу за ребенком-инвалидом в возрасте до трех лет.

Конституционный Суд считает, что предусматриваемый Законом механизм исчисления размера пособия по уходу за ребенком в возрасте до трех лет позволяет более эффективным образом компенсировать родителю (иному лицу, осуществляющему уход за ребенком) утраченную заработную плату в период осуществления такого ухода, что будет способствовать усилению социальной защиты семей, воспитывающих детей. Данное правовое регулирование согласуется с подходами демографической политики, направленной на стимулирование рождаемости, что закреплено в Национальной программе демографической безопасности Республики Беларусь на 2011–2015 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2011 г. № 357, и основывается на конституционных нормах и принципах, отражающих сущность Республики Беларусь как социального государства.

Увеличение размера указанного государственного пособия свидетельствует о реализации государством конституционной обязанности по созданию для соответствующей категории граждан условий, обеспечивающих им возможность осуществления возложенных на семью социальных функций, связанных с воспитанием детей.

6. Законом изменяется подход к поддержке семей, имеющих детей старше трех лет, который ранее основывался на учете дохода семьи, что затрагивает права и законные интересы малообеспеченных категорий населения.

Так, в соответствии со статьей 14 Закона право на пособие на детей старше трех лет из отдельных категорий семей имеют мать (мачеха) или отец (отчим), усыновитель (удочеритель), опекун (попечитель) при воспитании им ребенка, не находящегося на государственном обеспечении, если в семье:

воспитывается ребенок-инвалид в возрасте до 18 лет;

воспитывается ребенок в возрасте до 18 лет, инфицированный вирусом иммунодефицита человека;

отец (отчим), усыновитель (удочеритель) является военнослужащим, проходящим срочную военную службу;

оба родителя (мать (мачеха), отец (отчим) в полной семье либо единственный родитель в неполной семье, усыновитель (удочеритель) являются инвалидами I или II группы, а также если один из родителей в полной семье является инвалидом I группы, а второй осуществляет уход за ним и получает пособие, предусмотренное законодательством.

Пособие на детей старше трех лет из отдельных категорий семей назначается на каждого ребенка в размере 50 процентов наибольшей величины бюджета прожиточного минимума, а на ребенка-инвалида в возрасте до 18 лет – в размере 70 процентов наибольшей величины бюджета прожиточного минимума.

При этом Конституционный Суд принимает во внимание то, что отмена пособий на детей старше трех лет, назначаемых в соответствии с Законом Республики Беларусь от 30 октября 1992 года «О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей» (в редакции Закона Республики Беларусь от 28 декабря 2007 года, с последующими изменениями и дополнениями) с учетом дохода семьи, обусловлена наличием другого государственного ресурса социальной помощи – системы государственной адресной социальной помощи. Поскольку государственная адресная помощь в виде ежемесячного пособия назначается только после получения семьей всех социальных трансферов (пенсий, пособий, стипендий), а критерий нуждаемости для назначения пособия ниже критерия нуждаемости для назначения государственной адресной социальной помощи, следует признать оправданность исключения таких пособий как промежуточного этапа поддержки нуждающихся семей и оказание им помощи в связи с малообеспеченностью напрямую через адресную социальную помощь.

В настоящее время комплексные меры социальной поддержки малообеспеченных категорий населения предусмотрены системой государственной адресной социальной помощи в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 января 2012 г. № 41 «О государственной адресной социальной помощи».

В то же время Конституционный Суд обращает внимание на то, что Законом устанавливаются пособия на детей старше трех лет для социально уязвимых категорий семей, в частности воспитывающих ребенка-инвалида в возрасте до 18 лет или ребенка в возрасте до 18 лет, инфицированного вирусом иммунодефицита человека.

Такой подход, по мнению Конституционного Суда, в большей степени отвечает сущности социального государства, целью которого является в том числе оказание социальной помощи и поддержки категориям нуждающихся, не могущим в силу объективных причин (болезнь, инвалидность и т.п.) самостоятельно обеспечить приемлемый уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье.

При этом Конституционный Суд, основываясь на своей позиции, изложенной в указанном решении от 10 ноября 2010 г., приходит к выводу о том, что законодатель, развивая положения Конституции в специальных законах, предусматривая также меры социальной поддержки в форме государственных пособий, определяет уровень социальной защиты отдельных категорий семей исходя из принципа социальной справедливости в зависимости от финансово-экономической ситуации в стране.

Кроме того, Конституционный Суд отмечает, что государственная поддержка материнства и детства не ограничивается системой государственных пособий семьям, воспитывающим детей. Она носит комплексный характер и включает права, льготы и гарантии, иные социальные меры, предусмотренные в том числе законодательством о социальной помощи, занятости, образовании, здравоохранении, жилищным законодательством, целью которых является облегчение положения малообеспеченных семей. Использование же конкретных систем правового регулирования по оказанию государственной поддержки семьи, материнства и детства в качестве приоритетных в рамках единой государственной политики в области социального обеспечения находится в компетенции законодателя, который обязан учитывать не только интересы указанных семей, но и сложившуюся систему их государственной поддержки, а также вырабатывать меры по повышению эффективного использования государственных средств, сокращению административных процедур и упрощению получения такой поддержки и помощи.

Закон в целом направлен на достижение надлежащего правового регулирования отношений в сфере обеспечения государственными пособиями семей, воспитывающих детей, порядка назначения и выплаты указанных пособий, закрепление на законодательном уровне новых подходов к определению круга субъектов, подпадающих под действие его норм, совершенствование механизмов реализации управомоченными лицами права на получение ими государственных пособий. Положениями Закона устраняются имеющиеся правовые пробелы, а также обеспечивается согласование его норм с нормами иных законодательных актов, регулирующих отношения в социальной сфере.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1. Признать Закон Республики Беларусь «О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь

П.П.Миклашевич