ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

8 ноября 1995 г. № З-22/95

О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указа Президента Республики Беларусь от 21 августа 1995 г. № 336 «О некоторых мерах по обеспечению стабильности и правопорядка в Республике Беларусь»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – заместителя Председателя Конституционного Суда Фадеева В.А., судей Василевича Г.А., Кеник К.И., Пастухова М.И., Подгруши В.В., Середы Н.М., Тишкевича С.И., Филипчик Р.И.

с участием представителей Председателя Верховного Совета Республики Беларусь, внесшего предложение о проверке конституционности нормативного акта:

Кривого В.И. – заведующего сектором Комиссии Верховного Совета Республики Беларусь по вопросам труда, цен, занятости и социальной защищенности населения;

Пискарева В.А. – председателя Комиссии при Верховном Совете Республики Беларусь по оказанию содействия в обеспечении прав жертв политических репрессий 20–80-х годов и увековечении их памяти;

Реута В.И. – заместителя начальника юридического управления Секретариата Верховного Совета Республики Беларусь;

Сатолиной М.Н. – заместителя директора Белорусского института государственного строительства и законодательства;

эксперта Матусевича А.В. – директора Белорусского института государственного строительства и законодательства, доктора юридических наук;

свидетеля Быкова Г.А.

рассмотрел в открытом заседании дело «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указа Президента Республики Беларусь от 21 августа 1995 г. № 336 «О некоторых мерах по обеспечению стабильности и правопорядка в Республике Беларусь».

В судебном заседании приняли участие:

Мирониченко И.А. – заместитель Председателя Верховного Суда Республики Беларусь;

Каменков В.С. – заместитель Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь;

Кондратьев В.К. – первый заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь;

Андреев И.С. – первый заместитель Министра юстиции Республики Беларусь.

Производство по делу возбуждено Конституционным Судом по предложению Председателя Верховного Совета Республики Беларусь Гриба М.И., а также по усмотрению Суда на основании статьи 127 Конституции, статей 5 и 6 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь».

Проверке подлежал Указ Президента Республики Беларусь от 21 августа 1995 г. № 336 «О некоторых мерах по обеспечению стабильности и правопорядка в Республике Беларусь» («Советская Белоруссия», 1995 г., 1 сентября; Збор указаў Прэзідэнта і пастаноў Кабінета Міністраў Рэспублікі Беларусь, 1995 г., № 25, ст. 599).

Пунктом 1 Указа до внесения соответствующих изменений в Закон «О профессиональных союзах» приостановлена деятельность Свободного профсоюза Беларуси и первичной профсоюзной организации Минского метрополитена профессионального союза железнодорожников и транспортных строителей.

Пунктом 2 Указа Прокуратуре предписано внести в соответствующие суды представления о запрещении деятельности Свободного профсоюза Беларуси и первичной профсоюзной организации Минского метрополитена профессионального союза железнодорожников и транспортных строителей Республики Беларусь.

Пунктом 3 Указа установлено, что участие политических партий, общественных объединений и профессиональных союзов в забастовках на предприятиях, указанных в перечне, утвержденном постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь от 28 марта 1995 г. № 158, влечет прекращение их деятельности в установленном законом порядке.

До внесения соответствующих изменений в законодательные акты Республики Беларусь Указом приостановлено действие частей третьей и пятой статьи 37 Закона «О статусе депутата Верховного Совета Республики Беларусь», частей первой и третьей статьи 37 Закона «О статусе депутата местного Совета депутатов Республики Беларусь», части второй статьи 110 (в части неприкосновенности депутатов Верховного Совета в течение двух лет после окончания их полномочий) Закона «О Верховном Совете Республики Беларусь».

Указом даны поручения Министерству юстиции совместно с Прокуратурой принять меры по усилению контроля за соблюдением политическими партиями, общественными объединениями и профессиональными союзами законодательства Республики Беларусь.

Кабинету Министров совместно с Федерацией профсоюзов Беларуси предложено в месячный срок разработать и представить Президенту Республики Беларусь необходимые проекты законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Республики Беларусь.

Указ вступил в силу со дня его подписания.

В предложении в Конституционный Суд Председатель Верховного Совета Республики Беларусь Гриб М.И. указал, что положения Указа противоречат статьям 6, 7, 79, 83, 99, 100 Конституции и Закону Республики Беларусь «О профессиональных союзах».

Выслушав представителей стороны, заключение эксперта, показания свидетеля, изучив материалы дела, проанализировав положения Конституции, законов Республики Беларусь, международно-правовых и других нормативных актов, Конституционный Суд пришел к выводу, что отдельные положения Указа Президента Республики Беларусь от 21 августа 1995 г. № 336 «О некоторых мерах по обеспечению стабильности и правопорядка в Республике Беларусь» не соответствуют Конституции и законам Республики Беларусь, исходя из следующего.

Согласно статье 6 Конституции государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

В соответствии со статьей 7 Конституции государство, все его органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с нею законов.

Статьей 23 Всеобщей декларации прав человека провозглашено право каждого человека создавать профессиональные союзы и входить в профессиональные союзы для защиты своих интересов.

Статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит, что «каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Ничто в настоящей статье не дает право государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям».

Согласно статье 4 Конвенции № 87 Международной организации труда «О свободе ассоциаций и защите права на организацию» организации трудящихся и предпринимателей не подлежат роспуску или временному запрещению в административном порядке.

В соответствии со статьей 5 Закона «О профессиональных союзах» деятельность профессиональных союзов может быть прекращена по решению их членов в порядке, определяемом уставом. В случаях, когда деятельность республиканских профессиональных союзов, их объединений противоречит Конституции и законам Республики Беларусь, она может быть запрещена решением Верховного Суда Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора Республики Беларусь. В случаях, когда деятельность территориальных профессиональных союзов противоречит Конституции и законам Республики Беларусь, она может быть запрещена решением народного суда по представлению прокурора данной территории.

Запрещение деятельности профессионального союза по решению каких-либо иных органов не допускается.

Запрещение деятельности первичной профсоюзной организации действующим законодательством не предусмотрено. Первичная профсоюзная организация как структурное подразделение республиканского или местного профсоюза создается или ликвидируется в соответствии с уставом профсоюза.

Конституционный Суд отмечает отсутствие в законодательстве, регулирующем деятельность профессиональных союзов, понятия «приостановление деятельности». Как установлено Судом, приостановление деятельности Свободного профсоюза Беларуси и первичной профсоюзной организации Минского метрополитена по своим последствиям фактически явилось временным прекращением их деятельности, выразившимся в лишении возможности осуществления ими своих функций.

С учетом изложенного Конституционный Суд считает, что пункт 1 Указа от 21 августа 1995 г. № 336 противоречит Конституции, Закону Республики Беларусь «О профессиональных союзах», международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Проанализировав пункт 2 Указа, Конституционный Суд отмечает несоответствие Конституции и Закону «О Прокуратуре Республики Беларусь» содержащихся в нем предписаний, носящих обязательный характер.

Согласно ст. 135 Конституции Генеральный прокурор и нижестоящие прокуроры независимы в осуществлении своих полномочий и руководствуются только законом. В своей деятельности Генеральный прокурор подотчетен Верховному Совету.

В соответствии со статьей 1 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь» Прокуратура – подотчетный Верховному Совету самостоятельный орган, осуществляющий от имени государства надзор за исполнением законов.

Суд также пришел к выводу о несоответствии Конституции и законам Республики Беларусь пункта 3 проверяемого Указа.

Порядок и основания прекращения деятельности политических партий, других общественных объединений и профессиональных союзов предусмотрены законами Республики Беларусь.

Так, согласно статье 22 Закона «О политических партиях» и статье 21 Закона «Об общественных объединениях» ликвидация политических партий, общественных объединений может быть произведена по решению их высших органов либо по решению суда. В соответствии со статьей 35 Закона «О политических партиях» и статьей 29 Закона «Об общественных объединениях» политические партии и общественные объединения ликвидируются судом в случаях: совершения ими действий, направленных на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и безопасности государства, пропаганду войны, насилия, разжигание национальной, религиозной или расовой вражды; повторного в течение года совершение действий, за которые было вынесено письменное предупреждение, а также, если при регистрации политической партии или общественного объединения со стороны их учредителей были допущены нарушения закона.

Действующим законодательством не предусмотрено запрещение деятельности профессиональных союзов, политических партий, иных общественных объединений в связи с участием их в забастовках.

Законом «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» предусмотрена лишь имущественная ответственность профсоюза за незаконную забастовку. Согласно статье 33 этого Закона возмещение ущерба, причиненного нанимателю в результате незаконной забастовки, производится по иску нанимателя или прокурора за счет средств профсоюза в размере, определяемом судом. В том же размере профсоюз может быть оштрафован судом за проведение забастовки, признанной незаконной.

С учетом изложенного Суд пришел к выводу, что Указом вопреки требованиям законов введено новое основание прекращения деятельности политических партий, общественных объединений и профессиональных союзов.

Проанализировав положения пункта 4 Указа, которым приостановлено действие норм законов Республики Беларусь, предусматривающих неприкосновенность депутатов Республики Беларусь и депутатов местных Советов, Конституционный Суд считает, что этот пункт противоречит Конституции и законам Республики Беларусь.

Согласно статье 79 Конституции Верховный Совет Республики Беларусь является высшим представительным постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 12 Закона «О Верховном Совете Республики Беларусь» Верховный Совет принимает и изменяет Конституцию, законы, осуществляет контроль за их исполнением. Любой закон Республики Беларусь не может быть изменен или отменен иначе как путем принятия нового закона или внесения изменений и дополнений в действующий.

Согласно статье 30 Закона «О Президенте Республики Беларусь» указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, не могут их дополнять и изменять.

Таким образом, право приостанавливать действие законов Республики Беларусь, в том числе и в отдельной их части, Президенту Республики Беларусь Конституцией и законами не предоставлено.

Указанный вывод подтверждается также содержанием статьи 146 Конституции, в которой установлена иерархия законодательных и иных нормативных актов: Конституция обладает высшей юридической силой, законы и другие акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. В случае расхождения закона с Конституцией действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон.

Пунктом 7 Указа предусмотрено, что он вступает в силу со дня его подписания.

Указ был впервые опубликован в газете «Советская Белоруссия» 1 сентября 1995 года. В период со дня подписания до его опубликования Указ применялся.

Решением Конституционного Суда от 9 ноября 1994 г. «О применении в Республике Беларусь неопубликованных либо не доведенных до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом нормативных актов государственных органов» предложено Верховному Совету, Президенту, Кабинету Министров, министерствам и другим государственным органам обеспечить неуклонное соблюдение положений Конституции и других актов законодательства, регулирующих порядок опубликования и вступления в силу нормативных актов, и не применять акты, в отношении которых нарушен такой порядок, до устранения этих нарушений.

В связи с тем, что Указ от 21 августа 1995 г. № 336 касается прав, свобод и обязанностей граждан, он должен был применяться только после его опубликования либо доведения до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Конституционный Суд не может согласиться с тем, что правомерность издания проверяемого Указа основана на положениях пункта 1 статьи 100 Конституции.

Суд считает, что принятие Президентом мер по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан должно осуществляться в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией и законами Республики Беларусь.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 127, 128, 129 Конституции, статьями 5, 6, 36, 38, 40, 43 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь», Конституционный Суд РЕШИЛ:

1. Признать не соответствующим Конституции, законам Республики Беларусь и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, пункт 1 Указа Президента Республики Беларусь от 21 августа 1995 г. № 336 «О некоторых мерах по обеспечению стабильности и правопорядка в Республике Беларусь», а также не соответствующими Конституции и законам Республики Беларусь пункты 2, 3 и 4 этого Указа. Считать пункты 1, 2, 3 и 4 Указа не имеющими юридической силы с момента его издания.

2. Предложить Президенту Республики Беларусь, Кабинету Министров Республики Беларусь и другим государственным органам, должностным лицам и общественным объединениям привести нормативные акты, изданные на основе и во исполнение Указа Президента от 21 августа 1995 г. № 336, в соответствие с настоящим Заключением.

3. Опубликовать настоящее Заключение в десятидневный срок со дня принятия в «Ведамасцях Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь», «Народнай газеце», «Звяздзе», а также в тех изданиях, где был опубликован Указ Президента Республики Беларусь от 21 августа 1995 г. № 336 «О некоторых мерах по обеспечению стабильности и правопорядка в Республике Беларусь».

4. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия, является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.

 

Председательствующий –
заместитель Председателя Конституционного Суда
Республики Беларусь

В.А.Фадеев