ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

4 июля 1996 г. № З-40/96

О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указа Президента Республики Беларусь от 26 декабря 1995 г. № 519 «О некоторых вопросах обеспечения деятельности местных Советов депутатов Республики Беларусь»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Тихини В.Г., заместителя Председателя Суда Фадеева В.А., судей Василевича Г.А., Вашкевича А.Е., Кеник К.И., Пастухова М.И., Подгруши В.В., Середы Н.М., Чудакова М.Ф.

с участием:

представителей Председателя Верховного Совета Республики Беларусь, внесшего предложение о проверке конституционности нормативного акта: Лозовика Н.И. – председателя подкомиссии по местному самоуправлению Комиссии Верховного Совета Республики Беларусь по государственному строительству и местному самоуправлению; Бровки С.В. – главного специалиста Экспертно-правового управления Секретариата Верховного Совета Республики Беларусь;

эксперта Кивеля В.Н. – преподавателя кафедры конституционного права Белорусского государственного университета;

свидетелей Гуриновича А.В. и Тарчевского Н.Н.

рассмотрел в открытом заседании дело «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указа Президента Республики Беларусь от 26 декабря 1995 г. № 519 «О некоторых вопросах обеспечения деятельности местных Советов депутатов Республики Беларусь».

В судебном заседании приняли участие: Мирониченко И.А. – заместитель Председателя Верховного Суда Республики Беларусь; Каменков В.С. – заместитель Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь; Сащеко И.Ф. – заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь; Андреев И.С. – Первый заместитель Министра юстиции Республики Беларусь.

Производство по делу возбуждено Конституционным Судом 5 июня 1996 г. по предложению Председателя Верховного Совета двенадцатого созыва М.И.Гриба, которое впоследствии было подтверждено Председателем Верховного Совета тринадцатого созыва С.Г.Шарецким.

Проверке подлежал Указ Президента Республики Беларусь от 26 декабря 1995 г. № 519 «О некоторых вопросах обеспечения деятельности местных Советов депутатов Республики Беларусь», изданный с грифом «не для печати».

Пунктом 1 названного Указа внесены изменения и дополнения в пункт 1 Указа от 13 июля 1995 г. № 271 «Об оплате труда должностных лиц некоторых государственных органов». В соответствии с ними в перечень должностных лиц, оклады которых определяются Президентом Республики Беларусь, включены председатели местных Советов депутатов. 31 декабря 1995 г. Указом Президента Республики Беларусь № 528 «О совершенствовании оплаты труда некоторых должностных лиц» данный пункт признан утратившим силу, как и Указ от 13 июля 1995 г. № 271 в целом. Одновременно этим Указом введены новые размеры окладов для ряда должностных лиц, в том числе и для председателей местных Советов депутатов.

Пунктом 2 Указа от 26 декабря 1995 г. № 519 местным исполнительным комитетам предписано обеспечить решение необходимых вопросов организационно-технического обслуживания деятельности соответствующих Советов депутатов и образованных ими органов. Предусмотрено, что для обеспечения взаимодействия местного Совета депутатов областного и базового уровней с исполнительным комитетом, а также деятельности председателя Совета создается рабочий аппарат Совета в составе одного специалиста и водителя служебной автомашины. Установлено также, что председатель местного Совета депутатов областного и базового уровней при осуществлении своей деятельности использует служебный автотранспорт на условиях, предусмотренных для заместителя председателя соответствующего исполнительного комитета.

Выслушав представителей стороны, эксперта, свидетелей, изучив другие материалы дела, проанализировав нормы Конституции и законов, Конституционный Суд установил следующее.

В соответствии со статьей 6 Конституции государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Статья 7 Конституции предусматривает, что государство, все его органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов.

Согласно статье 117 Конституции местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Статьей 124 Конституции установлено, что компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законом.

Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» к исключительной компетенции местного Совета отнесены утверждение структуры Совета и определение расходов на его содержание. Местные Советы депутатов самостоятельно образуют свои органы, определяют свои полномочия, устанавливают структуру и расходы на их содержание. В частности, они определяют размер расходов на содержание исполнительных и распорядительных органов и органов местного самоуправления, в том числе фонд оплаты труда, исходя из должностных окладов и условий материального поощрения, установленных действующим законодательством.

Статья 30 Закона «О бюджетной системе Республики Беларусь» предусматривает, что местные Советы депутатов самостоятельно определяют направление использования средств местных бюджетов, за исключением переданных им из бюджета вышестоящего уровня финансовых ресурсов, имеющих целевое назначение.

В соответствии со статьей 30 Закона «О Президенте Республики Беларусь» Президент издает в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции, законов и постановлений Верховного Совета Указы и распоряжения, контролирует их исполнение. При этом Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, постановлениям Верховного Совета, не могут их дополнять или изменять.

С учетом изложенного Конституционный Суд пришел к выводу, что пункт 1 Указа Президента Республики Беларусь от 26 декабря 1995 г. № 519 «О некоторых вопросах обеспечения деятельности местных Советов депутатов Республики Беларусь», а также Указ от 31 декабря 1995 г. № 528 «О совершенствовании оплаты труда некоторых должностных лиц» в части определения Президентом должностных окладов председателям местных Советов депутатов не соответствуют Конституции и законам Республики Беларусь.

Ни Конституция, ни законы не предоставляют Президенту такого права. Исходя из принципа разделения властей, глава исполнительной власти не вправе устанавливать оклады должностным лицам органов представительной власти. Суд считает, что указанные вопросы должны регулироваться на уровне закона.

Нельзя также признать правомерным установление должностных окладов председателям местных Советов депутатов решением Президиума Верховного Совета Республики Беларусь, как это было сделано его постановлением от 25 января 1995 г. «О совершенствовании работы местных Советов депутатов в связи с разделением представительной и исполнительной власти». Как отмечалось в заключении Конституционного суда от 14 декабря 1995 г. по делу «О соответствии Конституции Закона Республики Беларусь «О Верховном Совете Республики Беларусь», Президиум Верховного Совета, согласно статье 89 Конституции, создается для организации работы Верховного Совета и поэтому не вправе рассматривать вопросы по организации и обеспечению деятельности других органов власти.

По мнению Суда, вступает в противоречие с Конституцией и законами Республики Беларусь пункт 2 Указа Президента Республики Беларусь от 26 декабря 1995 г. № 519 в части, предписывающей создать рабочий аппарат Совета для обеспечения взаимодействия местного Совета депутатов областного и базового уровней с исполнительным комитетом. Установив такую норму, Президент тем самым вмешался в компетенцию местных Советов депутатов и лишил их возможности самостоятельно решать вопросы, отнесенные законом к их исключительной компетенции.

Не основано на законе и предписание этого Указа Президента о том, что председатель местного Совета депутатов при осуществлении своей деятельности использует служебный автотранспорт на условиях, предусмотренных для заместителя председателя соответствующего исполнительного комитета.

Часть вторая статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» предусматривает, что организационно-техническое обслуживание деятельности местного Совета и созданных им органов обеспечивается исполнительным комитетом и аппаратом Совета. Суд считает, что указанные вопросы должны решаться на основе взаимного согласия местного Совета и исполнительного комитета при соблюдении всех требований закона.

Местные исполнительные комитеты, реализуя положения проверяемого Указа, на практике вышли за пределы своих полномочий, предусмотренных законом, и приняли решения, которыми установили финансирование аппарата Советов депутатов в количестве трех единиц, ликвидировали расчетные счета Советов и упразднили их внебюджетные фонды, перевели на свой баланс имущество Советов. В результате местные Советы депутатов областного и базового уровней лишились возможности надлежащим образом осуществлять свои полномочия в качестве органов представительной власти. Это следует признать нарушением принципов местного управления и самоуправления, провозглашенных статьей 3 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», а именно: народовластия; законности, социальной справедливости, гуманизма; разделения функций представительной, исполнительной и судебной властей; самостоятельности и независимости местных Советов депутатов.

Такие действия исполнительной власти не согласуются также и с основополагающими принципами местного самоуправления, провозглашенными в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы, членом которого стремится стать Республика Беларусь.

Суд обращает внимание, что Указы Президента Республики Беларусь от 26 декабря 1995 г. № 519 и от 31 декабря 1995 г. № 528 изданы с грифом «не для печати», не опубликованы и не доведены до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом. Это противоречит статьям 7 и 34 Конституции, статье 30 Закона «О Президенте Республики Беларусь» и не согласуется с Указом Президента Республики Беларусь от 3 декабря 1994 г. № 252 «О порядке опубликования и вступления в силу Указов и распоряжений Президента Республики Беларусь».

Кроме того, Суд отмечает, что проверяемый Указ вступил в силу с момента его подписания. В то же время, согласно Указу от 3 декабря 1994 г. № 252, Указы Президента вступают в силу с момента их официального опубликования, за исключением тех из них, которые не имеют нормативного характера.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 127, 128, 129 Конституции, статьями 5, 6, 11, 36, 38, 40, 43 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь», Конституционный Суд РЕШИЛ:

1. Признать не соответствующими Конституции и законам Республики Беларусь пункт 1, абзацы 3 и 4 пункта 2 Указа Президента Республики Беларусь от 26 декабря 1995 г. № 519 «О некоторых вопросах обеспечения деятельности местных Советов депутатов Республики Беларусь», а также пункты 1 и 2 Указа Президента Республики Беларусь от 31 декабря 1995 г. № 528 «О совершенствовании оплаты труда некоторых должностных лиц» в части определения Президентом должностных окладов председателей местных Советов депутатов.

Считать эти нормы утратившими силу со дня принятия настоящего Заключения.

2. Предложить:

Президенту Республики Беларусь и местным исполнительным комитетам привести свои решения в соответствие с настоящим Заключением;

Верховному Совету – рассмотреть вопросы, вытекающие из настоящего Заключения.

3. Опубликовать Заключение в десятидневный срок со дня принятия в «Народнай газеце», «Звяздзе», а также в «Ведамасцях Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь».

4. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия, является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.

 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь

В.Г.Тихиня

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
заместителя Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь Фадеева В.А. по делу «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указа Президента Республики Беларусь от 26 декабря 1995 г. № 519 «О некоторых вопросах обеспечения деятельности местных Советов депутатов Республики Беларусь»

Конституция и законы Республики Беларусь не содержат специального регулирования порядка установления форм, систем и размеров оплаты труда работников аппаратов местных Советов, в том числе и их председателей. Согласно подпункту 8 пункта 2 ст. 8 и ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» местные Советы самостоятельно утверждают структуру Советов и расходы на их содержание, а в соответствии с подпунктом 4 пункта 1 ст. 36 указанного Закона местные Советы самостоятельно устанавливают размер расходов на содержание исполнительных и распорядительных органов и органов местного самоуправления, в том числе фонд оплаты труда, исходя из должностных окладов и условий материального поощрения, установленных действующим законодательством. Полагаю, что данная норма не означает права местных Советов самостоятельно решать вопросы, связанные с установлением порядка оплаты труда их работников.

Представляется, что указанный вопрос должен быть решен на уровне закона, учитывая правовой статус и принципы деятельности местных представительных органов, закрепленные в Конституции и законах Республики Беларусь. В связи с этим согласен с Заключением Конституционного Суда по указанному делу в той части, что Президиум Верховного Совета Республики Беларусь, исходя из его правового положения, определенного ст. 89 Конституции, неправомочен устанавливать порядок оплаты труда работников местных Советов.

Вместе с тем не нахожу оснований для признания не соответствующим Конституции и законам пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 26 декабря 1995 г. № 519 в части установления должностных окладов председателей местных Советов, исходя из следующего.

Согласно ст. 6 Закона о Кабинете Министров он устанавливает минимальный размер заработной платы, а также формы, системы и размеры оплаты труда работников государственных бюджетных учреждений и организаций в соответствии с законодательными актами.

Статьей 83 КЗоТ определено, что формы, системы и размеры оплаты труда в высших государственных органах Республики Беларусь устанавливаются законом, а работников других государственных бюджетных учреждений и организаций – в порядке, определяемом Кабинетом Министров Республики Беларусь. Местные Советы являются юридическими лицами и должны быть отнесены к государственным бюджетным учреждениям в смысле ст. 83 КЗоТ.

В соответствии с пунктом 26 ст. 100 Конституции Президент Республики Беларусь осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (имеются в виду полномочия, кроме перечисленных в пунктах 1–25 указанной статьи).

Часть четвертая ст. 2 Закона о Кабинете Министров предоставляет Президенту право решать любые вопросы, находящиеся в ведении Кабинета Министров.

Таким образом, Президент Республики Беларусь, устанавливая должностные оклады председателей местных Советов, не нарушил, на мой взгляд, положений Конституции, Законов Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении, о Президенте, о Кабинете Министров, Кодекса законов о труде.

С Заключением Суда по абзацам третьему и четвертому пункта 2 проверяемого Указа согласен.

 

Заместитель Председателя
Конституционного Суда
Республики Беларусь

В.А.Фадеев