ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

18 июня 1996 г. № З-37/96

О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указа Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 года № 476 «Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Тихини В.Г., судей Василевича Г.А., Вашкевича А.Е., Кеник К.И., Пастухова М.И., Подгруши В.В., Середы Н.М., Филипчик Р.И., Чудакова М.Ф.

с участием представителей Председателя Верховного Совета Республики Беларусь, внесшего предложение о проверке конституционности нормативного акта:

Лозовика Н.И. – председателя подкомиссии по местному самоуправлению Комиссии Верховного Совета Республики Беларусь по государственному строительству и местному самоуправлению;

Юркевич Г.И. – заведующей отделом экспертно-правового управления Секретариата Верховного Совета Республики Беларусь

рассмотрел в открытом заседании дело «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указа Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 года № 476 «Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета».

В судебном заседании приняли участие:

Сащеко И.Ф. – заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь;

Бочкова Г.В. – заместитель Министра юстиции Республики Беларусь.

Производство по делу возбуждено Конституционным Судом по предложению Председателя Верховного Совета Республики Беларусь двенадцатого созыва Гриба М.И. на основании части первой статьи 127 Конституции, статей 5 и 6 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь».

Проверке подлежал Указ Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 года № 476 «Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета» (Збор указаў Прэзідэнта і пастаноў Кабінета Міністраў Рэспублікі Беларусь, 1995 г., № 33, ст. 804).

Пунктом 1 названного Указа утверждено Положение, которым предусмотрены порядок назначения на должность председателя областного, Минского городского исполнительного комитета и освобождения от этой должности, требования, предъявляемые к кандидату на данную должность.

Положением определена компетенция председателя областного, Минского городского исполнительного комитета, его подконтрольность и подотчетность, ответственность, гарантии правовой и социальной защиты.

Пунктом 2 Указа Кабинету Министров дано поручение представить Президенту Республики Беларусь предложения о приведении законодательных актов в соответствие с Указом, а также внести необходимые изменения и дополнения в акты Правительства.

В предложении в Конституционный Суд Председатель Верховного Совета Республики Беларусь двенадцатого созыва указал, что ряд норм Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета противоречат действующему законодательству. По его мнению, Президент, утвердив данное Положение, вмешался в сферу полномочий органа законодательной власти, поскольку порядок назначения, статус и компетенция председателя областного, Минского городского исполнительного комитета должны определяться законом. Эти вопросы решены в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и не требуют дополнительного регулирования Указом Президента.

В предложении указано также, что объявление председателя областного, Минского городского исполнительного комитета высшим должностным лицом на территории соответственно области или города Минска противоречит статье 6 Конституции, так как закрепляет приоритет органов исполнительной власти над другими государственными органами. По мнению Председателя Верховного Совета, предоставление председателю областного, Минского городского исполнительного комитета более широких полномочий противоречит Закону «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в связи с тем, что часть этих полномочий принадлежат местному исполнительному комитету как коллегиальному органу, а не лично его председателю. Кроме того, наделение председателя исполнительного комитета определенными полномочиями в отношении коммунальной собственности и подведомственных предприятий противоречит статье 46 Закона «О собственности в Республике Беларусь», статье 44 Закона «О предприятиях в Республике Беларусь», статьям 8 и 28 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

В предложении указывается также на неконституционность пункта 2 Указа, поскольку подзаконные нормативные акты должны приводиться в соответствие с законом, а не законодательные акты в соответствие с Указом.

Выслушав представителей стороны, изучив материалы дела, проанализировав положения Конституции, законов Республики Беларусь, Конституционный Суд пришел к следующим выводам.

Согласно статье 6 Конституции государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Статьей 124 Конституции предусмотрено, что компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законом.

В соответствии со статьей 146 Конституции законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. В случае расхождения закона с Конституцией действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон.

Статьей 30 Закона «О Президенте Республики Беларусь» предусмотрено, что Президент издает в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции, законов Республики Беларусь и постановлений Верховного Совета указы и распоряжения, контролирует их исполнение. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, постановлениям Верховного Совета, не могут их дополнять или изменять. В случае отсутствия нормы закона, необходимой для осуществления исполнительной власти в какой-либо сфере отношений, Президент использует право законодательной инициативы.

Проанализировав Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. № 476, Конституционный Суд считает, что отдельные нормы данного Положения противоречат Конституции и законам Республики Беларусь.

Так, пунктом 2 Положения установлено, что председатель исполнительного комитета назначается на должность Президентом Республики Беларусь и утверждается соответственно сессией областного, Минского городского Совета депутатов путем открытого голосования. Вместе с тем согласно подпункту 13 пункта 2 статьи 8 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» утверждение регламента Совета, в котором решаются соответствующие процедурные вопросы, относится к исключительной компетенции этого Совета. Только Совет вправе решать, каким образом (тайно или открыто) будет проводиться голосование по тому или иному вопросу. Поэтому указание в Положении об открытом голосовании при утверждении председателя исполнительного комитета противоречит Закону «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Пунктом 5 Положения установлено, что в случае, когда должность председателя исполнительного комитета является вакантной, его обязанности выполняет первый заместитель или по решению Президента Республики Беларусь другое лицо до назначения в установленном порядке нового председателя исполнительного комитета. Эта норма противоречит части шестой пункта 1 статьи 14 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», согласно которой в случае отсутствия председателя или невозможности исполнения им своих обязанностей его замещает первый заместитель.

В пункте 10 Положения компетенция председателя исполнительного комитета определена более широко, чем это предусмотрено Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и другими законами. В частности, данным пунктом Положения предусмотрено, что Председатель исполнительного комитета:

определяет структуру и штаты исполнительного комитета, его управлений, отделов и других подразделений (абзац пятый);

назначает на должности и освобождает от должностей руководителей подведомственных исполнительному комитету предприятий, организаций, учреждений (абзац шестой);

назначает на должности и освобождает от должностей руководителей предприятий, организаций, учреждений, объединений, основанных на коммунальной собственности (абзац седьмой);

назначает представителей государства в органах управления акционерных обществ и иных субъектов хозяйствования, акции которых (доли в которых) находятся в коммунальной собственности (абзац девятый);

отменяет приказы руководителей структурных подразделений исполнительного комитета, подведомственных исполнительному комитету предприятий, организаций, учреждений (абзац одиннадцатый);

руководит гражданской обороной соответственно на территории области, города Минска, в случаях стихийных бедствий, аварий, катастроф принимает меры по спасению людей и сохранению материальных ценностей, имеет право для ликвидации таких чрезвычайных ситуаций привлекать население к выполнению неотложных общественно необходимых работ и использовать материально-технические ресурсы предприятий и организаций независимо от форм собственности, которые расположены соответственно на территории области, города Минска (абзац пятнадцатый);

приостанавливает деятельность предприятий, строительство объектов соответственно на территории области, города Минска при нарушении природоохранного и другого законодательства (абзац двадцать второй).

Перечисленные выше полномочия согласно статье 14 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» принадлежат исполнительному комитету как коллегиальному органу.

Наделение председателя исполнительного комитета перечисленными в пункте 10 Положения правами по управлению предприятиями коммунальной собственности и подведомственными предприятиями и учреждениями противоречит не только Закону «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», но и Законам «О собственности в Республике Беларусь», «О предприятиях в Республике Беларусь».

Так, в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 8 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» исключительно на сессиях Совета рассматриваются и решаются вопросы определения в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью.

Статья 28 этого Закона предусматривает, что распоряжение коммунальной собственностью осуществляют от имени населения административно-территориального образования соответствующие местные Советы депутатов, а также исполнительные комитеты и их органы в порядке и на условиях, определенных местными Советами.

Согласно статье 46 Закона «О собственности в Республике Беларусь» распоряжение и управление государственным имуществом, находящимся в коммунальной собственности, осуществляют от имени населения административно-территориальных образований соответствующие местные Советы депутатов.

Статьей 44 Закона «О предприятиях в Республике Беларусь» найм (назначение, избрание) руководителя предприятия является правом собственника имущества предприятия и реализуется им непосредственно, а также через уполномоченные им органы либо через совет (правление) предприятия или другие органы, которым делегированы права по управлению предприятием.

Абзацем двадцать четвертым пункта 10 Положения предусмотрено, что председатель областного, Минского городского исполнительного комитета налагает на руководителей предприятий и организаций государственной собственности дисциплинарные взыскания, установленные законодательством Республики Беларусь. Данная норма противоречит статье 1361 Кодекса законов о труде Республики Беларусь, предусматривающей, что дисциплинарное взыскание применяется органом (руководителем), которому предоставлено право приема (избрания, утверждения, назначения на должность) и увольнения работников, либо по его поручению иным органом (руководителем).

В соответствии с абзацем четвертым пункта 10 Положения председатель Минского городского исполнительного комитета назначает на должности и освобождает от должностей руководителей соответствующих местных администраций. Заключением Конституционного Суда Республики Беларусь от 11 декабря 1995 г. «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указов Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 года № 383 «О проведении реформы органов местного управления и самоуправления», от 27 ноября 1995 года № 481 «Об утверждении примерной структуры местных администраций в районах городов» и от 30 ноября 1995 года № 485 «О внесении изменений и дополнений во Временное положение о местной администрации» создание на территории районов в городах местных администраций признано не соответствующим Конституции и законам.

Пунктом 9 проверяемого Положения предусмотрено, что председатель исполнительного комитета является высшим должностным лицом и руководителем исполнительной власти соответственно на территории области, г. Минска. Правовой статус председателя исполнительного комитета определен Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (статья 141), из которого не следует, что председатель исполкома является высшим должностным лицом на соответствующей территории.

Суд также обращает внимание на некорректность формулировки пункта 2 Указа, содержащей поручение Кабинету Министров подготовить предложения о приведении законодательных актов Республики Беларусь в соответствие с данным Указом, поскольку исходя из иерархии нормативных актов, установленных статьей 146 Конституции, подзаконные нормативные акты должны приводиться в соответствие с законом, а не законодательные акты в соответствие с Указом.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 127, 128, 129 Конституции, статьями 5, 6, 36, 38, 40, 43 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь», Конституционный Суд РЕШИЛ:

1. Признать не соответствующими Конституции и законам Республики Беларусь следующие нормы Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. № 476:

пункт 2 в части указания на форму голосования при утверждении председателя областного, Минского городского исполнительного комитета на сессии соответствующего совета;

пункт 5 в части указания об исполнении обязанностей председателя областного, Минского городского исполнительного комитета, в случае вакансии, другим лицом по решению Президента Республики Беларусь;

абзацы пункта 10:

абзац четвертый в части назначения на должность и освобождения от должности председателем Минского городского исполнительного комитета руководителей соответствующих местных администраций;

абзац пятый в части определения структуры и штатов исполнительного комитета, его управлений, отделов и других подразделений;

абзац шестой в части назначения на должности и освобождения от должностей руководителей подведомственных исполнительному комитету предприятий, организаций, учреждений;

абзацы седьмой, девятый, одиннадцатый, пятнадцатый, двадцать второй;

абзац двадцать четвертый в части наложения на руководителей предприятий и организаций государственной собственности дисциплинарных взысканий.

Признать эти нормы утратившими силу с 1 июля 1996 года.

2. Опубликовать настоящее Заключение в десятидневный срок в «Народнай газеце», «Звяздзе», а также в «Ведамасцях Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь» и тех изданиях, где был опубликован Указ Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. № 476 «Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета».

3. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия, является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.

 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь

В.Г.Тихиня

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда М.И.Пастухова по делу «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указа Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. № 476 «Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета»

Считаю, что Указ Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. № 476, которым утверждено Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета, не соответствует Конституции и законам Республики Беларусь не только в определенной части (как решил Суд), но и в целом.

Согласно статье 124 Конституции компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законом.

Таковым является Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», принятый Верховным Советом 20 февраля 1991 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Он закрепляет основы правового положения местных органов управления и самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, различных форм непосредственной демократии.

В этом Законе имеется специальная статья 141, которая называется «Председатель исполнительного комитета». В ней предусмотрен порядок назначения на должности председателей областного, районного, городского (городов областного подчинения) исполнительных комитетов, а также установлена их компетенция.

В рассматриваемом Положении определяются правовой статус председателя областного, Минского городского исполнительного комитета, порядок назначения на должность и освобождения от должности, его полномочия и ответственность.

Не вызывает сомнений, что председатели областных, Минского городского исполнительных комитетов как руководители входят в систему органов местного управления и их деятельность регулируется Конституцией и законами Республики Беларусь.

С учетом изложенного полагаю, что у Президента не было законных оснований для утверждения своим указом Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета. Издав такой указ, Президент изменил и дополнил закон, чем превысил свои полномочия.

Следует отметить, что местное управление и самоуправление является относительно автономной системой власти. Это нашло закрепление в разделе V Конституции «Местное управление и самоуправление» и в полной мере соответствует принципам, изложенным в Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года.

Согласно статье 117 Конституции местное управление и самоуправление «осуществляется гражданами...». Это предполагает, что центральные органы власти не вправе вмешиваться в дела местных властей, ограничив свою роль изданием законов и осуществлением контроля за их исполнением.

Вопреки указанным принципам организации местного управления и самоуправления, Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета устанавливает жесткую зависимость руководителей местных исполнительных органов от главы государства и исполнительной власти и фактически переводит регулирование их деятельности с уровня закона на уровень подзаконного акта.

Кроме того, данное Положение вступает в противоречие со статьями 3, 8, 9 и 14 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

 

Судья Конституционного Суда
Республики Беларусь

М.И.Пастухов

18 июня 1996 г.