ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЛЕНУМА ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

24 декабря 2009 г. № 11

О применении судами законодательства, регулирующего защиту прав и законных интересов граждан при рассмотрении жалоб на неправомерные действия (бездействие) государственных органов, иных организаций и должностных лиц

Конституция Республики Беларусь гарантирует право граждан на личные или коллективные обращения в государственные органы, а также устанавливает обязанность государственных органов и должностных лиц своевременно и качественно разрешать обращения граждан (ст. 40).

В целях совершенствования механизма защиты прав и законных интересов граждан от неправомерных действий (бездействия) государственных органов, иных организаций, должностных лиц осуществляется реформирование законодательства, принят ряд нормативных правовых актов, направленных на оптимизацию деятельности государственных органов и максимальный учет интересов граждан. Дополнительной гарантией защиты прав граждан является установление порядка осуществления административных процедур по заявительному принципу.

Обоснованность действий государственных органов, иных организаций и должностных лиц при разрешении обращений граждан проверяется судом, который обязан обеспечить своевременное рассмотрение жалобы гражданина и в случае нарушения его прав и законных интересов вынести решение, направленное на их восстановление.

Учитывая особенности рассмотрения данной категории дел и необходимость правильного и единообразного применения законодательства, Пленум Верховного Суда Республики Беларусь постановляет:

1. Обратить внимание судов, что своевременное и эффективное восстановление прав и законных интересов граждан по жалобам на действия (бездействие) государственных органов, иных организаций* и должностных лиц является одной из важнейших задач при обеспечении судебной защиты.

______________________________

*Для целей настоящего постановления под государственными органами, иными организациями понимаются и уполномоченные органы при осуществлении административных процедур, иные юридические лица, а также организации, не являющиеся юридическими лицами.

Жалоба в суд может быть подана лично гражданином, его представителем (ст. 72 ГПК), а также прокурором (ст. 81 ГПК).

В силу ст. 60 Конституции Республики Беларусь обжалование действий (бездействия), предусмотренных ст. 353 ГПК, во внесудебном порядке не лишает граждан, а в предусмотренных законодательством случаях – юридических лиц права на обращение в суд в случае несогласия с принятым решением.

2. В соответствии с правилами § 6 гл. 29 ГПК граждане вправе обжаловать в суд неправомерные действия (бездействие) государственных органов, иных организаций и должностных лиц, которыми ущемлены их права, кроме случаев, когда порядок обжалования таких действий (бездействия) установлен другими нормами ГПК (например, в § 2, 4, 5, 7, 8 гл. 29, ст. 479 ГПК) либо когда для разрешения отдельных жалоб законодательством Республики Беларусь установлен иной несудебный порядок обжалования.

3. Судам необходимо иметь в виду, что в соответствии с Законом Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. «Об основах административных процедур» граждане могут обжаловать в суд административные решения государственных органов, иных организаций (уполномоченных органов), к компетенции которых относится осуществление административных процедур.

Перечень административных процедур, осуществляемых уполномоченными органами, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. № 152 «Об утверждении перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными государственными организациями по заявлениям граждан» (с изменениями и дополнениями), расширительному толкованию не подлежит.

В суд могут быть обжалованы решения государственных органов, иных организаций, должностных лиц, принятые по обращениям (предложениям, заявлениям, жалобам) граждан на основании Закона Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. «Об обращениях граждан» (с изменениями и дополнениями), которые не подпадают под действие законодательства об административных процедурах.

4. Разъяснить судам, что в судебном порядке обжалуются административные решения: об отказе в принятии заявления заинтересованного лица; об осуществлении административной процедуры; об отказе в осуществлении административной процедуры, принятые уполномоченными органами в письменной форме, к которой, в частности, приравниваются справки или другие документы, выдаваемые при осуществлении административных процедур (ст. 24, п. 3 ст. 26 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур»).

Административное решение об отказе в принятии заявления заинтересованного лица, которое принимается в устной форме, также может быть обжаловано в суд с соблюдением административного (внесудебного) порядка обжалования.

5. Обратить внимание судов, что правом на судебную защиту от неправомерных действий (бездействия) должностных лиц и органов военного управления в соответствии с законами Республики Беларусь «О статусе военнослужащих» и «О воинской обязанности и воинской службе» обладают военнослужащие, а также иные лица, на которых распространяется статус военнослужащих (военнообязанные при прохождении военных или специальных сборов, резервисты в период нахождения на занятиях и учебных сборах).

В порядке, предусмотренном § 1 и 6 гл. 29 ГПК, эти лица могут обжаловать в межгарнизонный военный суд также действия (бездействие) уполномоченных органов военного управления в связи с осуществлением в Вооруженных Силах, органах государственной безопасности и пограничной службы, внутренних войсках Министерства внутренних дел и иных воинских формированиях административных процедур, предусмотренных перечнем, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. № 152.

Дела по спорам лиц, на которых распространяется статус военнослужащих, связанные с прохождением и прекращением воинской службы (в частности, о выполнении условий контракта о прохождении военной службы, предоставлении положенного довольствия, наложении дисциплинарного взыскания, восстановлении на военной службе, изменении оснований увольнения), и иные споры, содержащие материально-правовые требования, рассматриваются межгарнизонными военными судами в порядке искового производства.

6. Жалобы лиц, на которых распространяется статус военнослужащих, и членов их семей на неправомерные действия (бездействие) государственных органов, иных организаций и должностных лиц, не вытекающие из воинских правоотношений, разрешаются районными (городскими) судами.

7. Юридические лица вправе подать жалобу в порядке § 6 гл. 29 ГПК, когда это прямо предусмотрено законодательством.

В частности, в суд могут быть обжалованы письменные предупреждения регистрирующих органов, вынесенные политической партии, союзу (ст. 30 Закона Республики Беларусь от 5 октября 1994 г. «О политических партиях» (с изменениями и дополнениями), общественному объединению, союзу (ст. 27 Закона Республики Беларусь от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях» (с изменениями и дополнениями), а также отказ, уклонение регистрирующего органа от государственной регистрации религиозной организации (ст. 21 Закона Республики Беларусь от 17 декабря 1992 г. «О свободе совести и религиозных организациях» (с изменениями и дополнениями).

8. В случае обжалования нескольких взаимосвязанных действий (решений) различных органов или должностных лиц заявитель вправе самостоятельно определить подсудность жалобы суду по месту нахождения одного из органов или работы должностных лиц, чьи действия обжалуются, применительно к ч. 13 ст. 47 ГПК.

9. К субъектам, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в суд, относятся республиканские органы государственного управления и иные государственные органы, подчиненные Правительству Республики Беларусь, государственные органы, не относящиеся к республиканским органам государственного управления, органы местного управления, коллегиальные органы юридических лиц независимо от форм собственности, а также иные организации независимо от того, являются ли они юридическими лицами.

К должностным лицам, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в судебном порядке, относятся лица, занимающие (постоянно или временно) в государственных органах, органах общественных объединений, учреждениях, организациях и на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, либо исполняющих такие обязанности по специальному полномочию.

10. Судам следует учитывать, что уполномоченные на осуществление административных процедур органы, обязанные рассматривать заявления граждан и принимать соответствующие административные решения, перечислены в Указе Президента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. № 152.

Органами, уполномоченными на рассмотрение административных жалоб в административном (внесудебном) порядке, являются вышестоящие по отношению к уполномоченным органам в соответствии с их подчиненностью (подотчетностью) государственные органы, иные организации.

При определении вышестоящих органов, к компетенции которых относится рассмотрение в административном (внесудебном) порядке жалоб на принятые уполномоченным органом административные решения, а также органов, рассматривающих обращения граждан на основании Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан», если изложенные в них вопросы относятся к соответствующим сферам жизнедеятельности населения, судам необходимо руководствоваться перечнем государственных органов, иных организаций, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц».

11. Жалоба подается в суд в месячный срок со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, а в случае обязательного внесудебного порядка обжалования – со дня получения гражданином отказа вышестоящего государственного органа, организации, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если заявителем не был получен на нее ответ.

Если законодательными актами Республики Беларусь установлен иной срок обращения с жалобой в суд, то применяется срок, определенный этими законодательными актами.

12. Пропуск установленного срока для обращения в суд с жалобой не является препятствием для возбуждения дела. По заявлению лица, подавшего жалобу, суд в предварительном судебном заседании или в судебном заседании выясняет причины нарушения срока обращения с жалобой. Пропущенный по уважительным причинам срок для подачи жалобы может быть восстановлен судом. Обязанность доказывания уважительности причин пропуска срока лежит на заявителе. Уважительными причинами могут быть признаны, в частности, тяжелая болезнь, беспомощное состояние заявителя, конкретные семейные обстоятельства, нахождение в командировке.

При установлении факта пропуска срока без уважительных причин исходя из положений ч.ч. 6 и 7 ст. 264 и ч. 2 ст. 355 ГПК суд отказывает в удовлетворении жалобы в предварительном судебном заседании или в судебном заседании без исследования иных фактических обстоятельств по делу.

13. Согласно ч. 1 ст. 354 ГПК гражданин вправе обратиться с жалобой в суд после обжалования действия (бездействия) органа или должностного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему должностному лицу. Судья отказывает в возбуждении дела, если гражданином не соблюден внесудебный порядок разрешения жалобы (п. 2 ст. 246 ГПК), либо суд оставляет жалобу без рассмотрения (п. 1 ст. 165 ГПК), если это обстоятельство установлено в судебном заседании.

Это правило не применяется, если законодательством Республики Беларусь предусмотрена возможность подачи жалобы непосредственно в суд либо установлена альтернативная подведомственность.

Если законодательством предусмотрена возможность обжалования оспариваемого действия (бездействия) в вышестоящий орган и (или) в суд, то одновременное обращение гражданина в орган, рассматривающий жалобу, и в суд не является основанием для отказа в возбуждении дела.

14. Обратить внимание судов, что жалоба на принятое административное решение, подаваемая во внесудебном порядке (административная жалоба), направляется заинтересованным лицом в государственный орган, иную организацию, вышестоящие по отношению к уполномоченному органу, принявшему административное решение, либо в государственный орган, иную организацию, к компетенции которых в соответствии с законодательными актами относится рассмотрение таких жалоб (п. 2 ст. 30 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур»).

Обжалование административного решения в суд осуществляется после его обжалования в административном (внесудебном) порядке, если иной порядок обжалования не предусмотрен законодательными актами.

При решении вопроса о возбуждении дела по жалобе на административное решение суду необходимо выяснять, в частности, характер возникших правоотношений, какими нормативными правовыми актами они регулируются, соблюден ли установленный порядок обжалования.

15. Обжалование в вышестоящий орган (должностному лицу) решений, принятых по обращениям на основании Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан», не лишает гражданина права на подачу жалобы в суд в порядке ст. 353 ГПК в случае несогласия с принятым решением.

В суд может быть обжаловано решение вышестоящего органа, принятого по обращению, если при разрешении жалобы гражданина им принято иное решение, относящееся к его компетенции (подпункт 1.3 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498).

16. Жалоба на действия (бездействие) государственного органа, иной организации и должностного лица, в том числе на административное решение и решение, принятое по обращению гражданина, должна соответствовать требованиям, предусмотренным ст.ст. 242, 243 ГПК, с учетом общих положений гл. 29 ГПК в отношении жалоб по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Жалоба оплачивается государственной пошлиной по ставкам, установленным Законом Республики Беларусь от 10 января 1992 г. «О государственной пошлине» (с изменениями и дополнениями).

В жалобе, в частности, должно быть указано, какие действия (бездействие) обжалуются, мотивы (основания) жалобы, то есть юридические факты и иные обстоятельства, свидетельствующие о незаконности или необоснованности действий (бездействия) (ч. 1 ст. 340 ГПК), какие конкретно права нарушены или какие обязанности неправомерно возложены на гражданина, подавалась ли аналогичная жалоба вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, иной организации, должностному лицу и результат рассмотрения этой жалобы.

В случае несоответствия жалобы перечисленным требованиям, а также при наличии других недостатков, препятствующих возбуждению дела, жалоба оставляется без движения, а заявителю предоставляется срок для исправления недостатков (ст. 111 ГПК).

17. После поступления жалобы суд обязан приостановить исполнение обжалованного действия, если в законе предусмотрено обязательное его приостановление (например, в ст. 66 Кодекса Республики Беларусь о земле). По ходатайству заявителя либо по собственной инициативе в любом положении дела суд вправе приостановить исполнение обжалованного действия (ч. 3 ст. 340 ГПК). О приостановлении исполнения обжалованного действия суд извещает государственный орган, иную организацию или должностное лицо, действия которых обжалуются, а также лицо, осуществляющее исполнение (ч. 4 ст. 340 ГПК).

18. Разъяснить судам, что если с жалобой на неправомерные действия (бездействие) государственных органов, иных организаций и должностных лиц гражданином одновременно заявлено требование искового характера, это требование подлежит выделению в отдельное производство для рассмотрения в порядке искового производства (ст. 250 ГПК).

19. Производство по жалобам граждан на ущемляющие их права действия (бездействие) государственных органов, иных организаций и должностных лиц, а также по жалобам юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством, осуществляется по правилам искового производства с учетом сущности и общих положений производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (§ 1 и 6 гл. 29 ГПК).

Суд рассматривает жалобу с участием заявителя (гражданина, представителя юридического лица), подавшего ее, и руководителя государственного органа, иной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей, а в необходимых случаях и с участием иных заинтересованных в исходе дела лиц. Неявка в судебное заседание указанных лиц по неуважительной причине не служит препятствием к рассмотрению жалобы. При необходимости личного участия в рассмотрении дела гражданина, подавшего жалобу, и руководителя соответствующего органа, чьи действия (бездействие) обжалуются, суд вправе признать их явку в судебное заседание обязательной.

20. Судам надлежит иметь в виду, что если в ходе производства по жалобе государственные органы, иные организации, действия (бездействие) которых обжалуются, реорганизованы, суд принимает меры для привлечения к участию в деле их правопреемников. При ликвидации этих органов суд привлекает к участию в деле орган, к компетенции которого относится восстановление нарушенного права гражданина.

Если к моменту рассмотрения жалобы должностное лицо, чьи действия (бездействие) обжалуются, не работает в прежней должности, суд привлекает к участию в деле соответствующий орган, иную организацию, к компетенции которой относится восстановление нарушенных прав. В случае удовлетворения жалобы суд возлагает на руководителя этого органа (организации) обязанность восстановить нарушенные права заявителя.

21. Помимо прав и обязанностей, общих для всех юридически заинтересованных в исходе дела лиц (ст. 56 ГПК), заявители, а также государственные органы, иные организации и должностные лица, действия (бездействие) которых обжалуются, вправе совершить ряд распорядительных действий.

Заявитель может отказаться от жалобы, изменить ее мотивы в пределах обжалуемого действия. При решении вопроса о принятии отказа от жалобы с учетом положений ч. 4 ст. 61 ГПК суду следует выяснять мотивы, по которым заявитель отказывается от требований, является ли такой отказ его свободным волеизъявлением, не противоречит ли он закону и не нарушает ли права и законные интересы заявителя и других лиц, понятны ли заявителю последствия принятия судом отказа от жалобы.

Государственные органы, иные организации и должностные лица, действия (бездействие) которых обжалуются, вправе признать жалобу в случаях, когда они в пределах своей компетенции могут вносить изменения в обжалуемое действие.

В силу характера правоотношений заключение мирового соглашения по делам данной категории не допускается.

22. Обратить внимание судов, что предмет и обязанность доказывания по жалобам в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, определяются по правилам ст. 339 ГПК.

Бремя доказывания законности и обоснованности совершенного действия закон возлагает на государственные органы, иные организации и должностных лиц, которые обязаны представить суду материалы, послужившие основанием для соответствующих действий (бездействия). Заявители, а также иные заинтересованные в исходе дела лица вправе представить суду доказательства о фактах, имеющих значение для правильного разрешения дела, а применительно к ч. 1 ст. 179 ГПК заявители обязаны доказать, что в отношении их имело место действие (бездействие).

При рассмотрении дел об обжаловании административных решений судам следует выяснять, в частности, наименование административной процедуры, за осуществлением которой обращался гражданин, компетенцию органа, уполномоченного на ее осуществление, соблюдение срока обращения с жалобой в суд, законность и обоснованность принятого административного решения.

Разрешая вопросы, касающиеся обоснованности жалобы на административное решение, необходимо проверять, соблюдены ли уполномоченным органом основные принципы осуществления административных процедур (ст. 4 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур»).

Согласно ч. 1 ст. 339 ГПК независимо от мотивов жалобы суд по имеющимся в деле и дополнительно полученным доказательствам проверяет законность и обоснованность, а в случаях, предусмотренных законом, – лишь законность действия (бездействия) как в обжалованной, так и в необжалованной части.

23. Если при рассмотрении жалобы суд установит, что возник спор о праве, подведомственный суду, гражданину, подавшему жалобу, разъясняется, что спор может быть разрешен в исковом производстве. Жалоба в этом случае оставляется без рассмотрения (п. 10 ст. 165 ГПК). Если же наличие спора о праве гражданском, подведомственном суду, будет установлено при подаче жалобы, судья в соответствии с п. 8 ст. 246 ГПК отказывает в возбуждении дела.

24. В случае вынесения решения о признании жалобы обоснованной, а обжалуемых действий (бездействия) неправомерными суд в резолютивной части решения указывает на конкретные действия, которые должны быть совершены для устранения допущенного нарушения (например, возлагает обязанность на должностное лицо выдать требуемую справку), а также разрешает вопросы о судебных расходах.

При вынесении решения без мотивировочной части суд обязан указать нормы материального и процессуального права, которыми он руководствовался при разрешении жалобы.

25. Судам следует учитывать, что соответствующий государственный орган, иная организация или должностное лицо обязаны сообщить суду и заявителю об исполнении решения не позднее чем в месячный срок со дня получения копии решения суда. Поэтому при направлении копии решения суд уведомляет соответствующий орган о необходимости соблюдения ч. 5 ст. 357 ГПК.

26. Суды должны реагировать частными определениями на установленные при рассмотрении жалобы факты формального отношения государственных органов, иных организаций или должностных лиц к обращениям граждан, невыполнения предписаний законодательных актов, в том числе нарушения порядка и сроков рассмотрения обращений, осуществления административных процедур. При обнаружении признаков преступления в действиях должностного или другого лица суд сообщает об этом прокурору (ч. 2 ст. 325 ГПК).

27. Признать утратившим силу постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 17 декабря 2002 г. № 10 «О применении судами процессуального законодательства, регулирующего особенности рассмотрения жалоб на ущемляющие права граждан действия (бездействие) государственных органов, юридических лиц, иных организаций и должностных лиц» (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2003 г., № 8, 6/354).

 

Председатель
Верховного Суда
Республики Беларусь

В.О.Сукало

 

 

Секретарь Пленума,
судья Верховного Суда
Республики Беларусь

И.Н.Минец