ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

15 апреля 1997 г. № З-56/97

О пересмотре Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 4 ноября 1996 года «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Василевича Г.А., заместителя Председателя Суда Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Воробья Г.А., Кеник К.И., Подгруши В.В., Саркисовой Э.А., Тиковенко А.Г., Филипчик Р.И., Шабайлова В.И., Шишко Г.Б.

с участием представителей стороны:

Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь: Юркевич Г.И. – помощника заместителя Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь;

Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь: Свиридовой С.А. – заместителя начальника экспертно-правового управления Секретариата Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь;

эксперта:

Гавриленко Д.А. – профессора кафедры административного и конституционного права Академии МВД Республики Беларусь, доктора юридических наук

рассмотрел в открытом судебном заседании материалы дела «О пересмотре Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 4 ноября 1996 года «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению».

В судебном заседании приняли участие:

Сукало В.О. – Председатель Верховного Суда Республики Беларусь;

Ивановский А.В. – заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь;

Воронцов Г.Н. – Министр юстиции Республики Беларусь.

Производство по делу «О пересмотре Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 4 ноября 1996 года «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению» возбуждено Конституционным Судом 26 марта 1997 года на основании статьи 42 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» и статьи 77 Регламента Конституционного Суда. Поводом к возбуждению производства по делу явилось обращение Президента Республики Беларусь от 5 марта 1997 года.

Как следует из материалов дела, 4 ноября 1996 года в открытом судебном заседании Конституционный Суд рассмотрел дело «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению». Производство по данному делу было возбуждено Конституционным Судом по своему усмотрению 20 сентября 1996 года. Поводом к возбуждению производства по делу явилась просьба Председателя Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва о проверке соответствия Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2 и 2.5 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению». По решению Суда проверке подлежали как пункты 2.2, 2.5, так и пункт 3 указанного постановления Верховного Совета Республики Беларусь.

Заключением Конституционного Суда от 4 ноября 1996 года «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению» (Веснік Канстытуцыйнага Суда Рэспублікі Беларусь, 1996, № 4) признан несоответствующим Конституции и законам Республики Беларусь пункт 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению» в части вынесения проектов изменений и дополнений Конституции на обязательный референдум. Верховному Совету Республики Беларусь было предложено привести данное постановление в соответствие с Заключением Суда.

В мотивировочной части Заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 года было, в частности, указано, что:

Конституцией и Законом «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» не определена процедура внесения изменений и дополнений Конституции через референдум;

практика конституционного строительства многих зарубежных государств свидетельствует о том, что вынесению на референдум конституционных проектов предшествует одобрение или принятие таких проектов парламентом; референдум может также предшествовать принятию парламентом окончательных решений по Конституции;

при назначении референдума на 24 ноября 1996 года Верховный Совет как высший представительный и единственный законодательный орган государственной власти Республики Беларусь оказался фактически исключенным из конституционного процесса.

В Заключении было также отмечено, что формулировки вопросов, содержащихся в пунктах 2.2 и 2.5 проверяемого постановления Верховного Совета, не отвечают предъявляемым статьей 3 Закона о референдуме требованиям, а также смыслу вынесенных на референдум проектов решений, поскольку в соответствии с законом в бюллетень для голосования должны включаться формулировки вопросов, а не формулировки утверждений.

Заслушав представителей стороны по делу, эксперта, исследовав имеющиеся в материалах дела документы, проанализировав соответствующие статьи Конституции и законов Республики Беларусь, изучив практику назначения и проведения республиканских референдумов, Конституционный Суд считает, что Заключение Конституционного Суда от 4 ноября 1996 года «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению» подлежит отмене исходя из следующего.

В статье 74 Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 года было предусмотрено, что республиканские референдумы назначаются Верховным Советом Республики Беларусь по предложению Президента Республики Беларусь либо не менее 450 тысяч граждан, обладающих избирательным правом. Верховный Совет не позднее 30 дней после внесения на его рассмотрение в соответствии с законом предложений Президента либо граждан о проведении референдума обязан назначить дату проведения республиканского референдума. Вопрос о проведении республиканского референдума может быть рассмотрен Верховным Советом также по инициативе не менее 70 депутатов Верховного Совета Республики Беларусь.

Таким образом, из содержания статьи 74 Конституции 1994 года следует, что Верховному Совету было предоставлено право определять вид референдума только в отношении вопросов, инициированных не менее чем 70 депутатами Верховного Совета. Если предложение о проведении республиканского референдума вносилось Президентом Республики Беларусь или гражданами в количестве не менее 450 тысяч человек, то Верховный Совет не вправе был изменять вид республиканского референдума, предлагаемого указанными субъектами.

В соответствии со статьей 15 Закона «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» в постановлении Верховного Совета о назначении референдума указываются дата проведения референдума, формулировка поставленного на референдум вопроса для последующего включения его в бюллетень, определяется порядок финансирования и решаются иные вопросы, связанные с проведением референдума.

На основе анализа норм Конституции и законов Суд приходит к выводу, что Президент при внесении в установленном порядке предложения о проведении референдума самостоятельно определяет его вид; Верховный Совет обязан при этом назначить дату референдума и принять меры по его обеспечению. Этот вывод подтверждается также и практикой проведения референдума 14 мая 1995 года, который был инициирован Президентом Республики Беларусь. Верховный Совет в этом случае назначил только дату проведения референдума и принял меры по его обеспечению, исходя из того, что вид референдума определил Президент. Именно такое понимание Конституции и Закона «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» нашло свое подтверждение в пунктах 1 и 2 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 13 апреля 1995 года «О проведении республиканского референдума по вопросам, предложенным Президентом Республики Беларусь, и мерах по его обеспечению».

Согласно статьям 83 и 149 Конституции 1994 года изменения и дополнения Конституции могли быть осуществлены как Верховным Советом, так и путем проведения республиканского референдума. В том случае, если Верховный Совет назначил республиканский референдум по внесению изменений и дополнений в Конституцию, то решение, принятое путем народного голосования, является в соответствии со статьей 39 Закона «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» окончательным. На основании статьи 77 Конституции оно может быть отменено или изменено только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. Такой вывод основывается также на нормах статьи 3 Конституции, согласно которой единственным источником государственной власти является народ, и статьи 149 Конституции, в соответствии с которой решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования. Таким образом референдум, проводимый по изменениям и дополнениям Конституции, является обязательным, а его решение – окончательным и в чьем-либо утверждении не нуждается.

Из материалов усматривается, что при рассмотрении дела по существу и вынесении Заключения 4 ноября 1996 года Судом не исследовался вопрос о том, кто вправе определять вид референдума, и не изучалась практика назначения и проведения республиканских референдумов.

В соответствии со статьей 6 Конституции 1994 года государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга. Статьей 7 Конституции 1994 года предусматривалось, что государство, все его органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов.

Судом при принятии Заключения от 4 ноября 1996 года не было учтено, что Президент Республики Беларусь, внося в Верховный Совет предложение о проведении обязательного республиканского референдума по принятию изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь 1994 года, действовал в пределах своих полномочий и в соответствии с Конституцией и законами Республики Беларусь.

Суд также не принял во внимание, что Верховный Совет Республики Беларусь, приняв 6 сентября 1996 года Постановление «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению», которым назначил республиканский референдум по вопросам, инициированным и Президентом, и депутатами Верховного Совета, также действовал в пределах своих полномочий и в рамках Конституции и законов.

Несмотря на принятие в последующем Верховным Советом решений о внесении изменений в постановление от 6 сентября 1996 года № 578 оно сохранило силу в полном объеме, так как не были соблюдены требования Закона «О Верховном Совете Республики Беларусь».

Постановлением Верховного Совета от 5 ноября 1996 г. № 761 «О внесении изменения в Постановление Верховного Совета Республики Беларусь «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению» пункт 3 изложен в новой редакции. Однако дата введения в действие данного постановления не была определена, хотя согласно статье 54 Закона «О Верховном Совете Республики Беларусь» постановления имеют обязательную силу с момента, определяемого Верховным Советом. 6 ноября 1996 года Верховный Совет принял Постановление № 762 «О введении в действие Постановления Верховного Совета Республики Беларусь «О внесении изменения в Постановление Верховного Совета Республики Беларусь «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению», где указал, что постановление № 761 вводится в действие с момента его принятия, однако дата введения в действие постановления от 6 ноября 1996 г. № 762 тоже не была определена и, следовательно, эти постановления не были введены в действие.

В Заключении Суда от 4 ноября 1996 года сделана ссылка на отсутствие в законодательстве процедуры внесения изменений и дополнений Конституции через референдум. Такой вывод не обоснован, поскольку статьями 3, 37, 73, 74, 77, 78, 149 Конституции 1994 года и Законом «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» процедура принятия изменений и дополнений Конституции определена.

В Заключении от 4 ноября 1996 года в качестве доказательства необходимости наличия особой процедуры принятия Конституции при вынесении ее на референдум приводился зарубежный опыт, когда внесению на референдум конституционных проектов предшествует одобрение или принятие таких проектов парламентом, а также, что референдум может предшествовать принятию парламентом окончательных решений по Конституции. Такой подход Суда носил избирательный характер, поскольку практика конституционного строительства ряда зарубежных государств (России, Франции, Казахстана и др.) свидетельствует о принятии Конституции непосредственно на референдуме.

Не соответствует действительности и утверждение, содержащееся в Заключении Суда, что при назначении референдума на 24 ноября 1996 года Верховный Совет как высший представительный и единственный законодательный орган государственной власти Республики Беларусь оказался фактически исключенным из конституционного процесса. Большинство депутатов Верховного Совета вносило в адрес Президента предложения по инициированному им проекту изменений и дополнений Конституции. В комиссию по доработке проекта изменений и дополнений Конституции, образованную Президентом, направлялись поправки постоянными комиссиями Верховного Совета, в ее работе принимали участие депутаты Верховного Совета Республики Беларусь. Депутатами фракций коммунистов и аграриев был подготовлен самостоятельный проект изменений и дополнений Конституции. Указанные проекты изменений и дополнений Конституции обсуждались на сессии Верховного Совета и в результате этого на референдум были вынесены два проекта Конституции 1994 года с изменениями и дополнениями.

Суд отмечает, что Заключение от 4 ноября 1996 года носит противоречивый характер, резолютивная часть не согласуется с мотивировочной частью и не основана на требованиях Конституции и законов. Исследование материалов дела было сведено фактически к выяснению вопроса о том, являются ли предлагаемые изменения и дополнения Конституции проектами новой Конституции и возможно ли вынесение их на республиканский референдум.

Признав правомерность вынесения изменений и дополнений Конституции независимо от их объема на республиканский референдум, Суд в то же время в своем Заключении неправильно истолковал отдельные нормы статей Конституции 1994 года, прежде всего статей 74 и 149, а также соответствующие нормы Закона «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь», указав, что проекты изменений и дополнений Конституции не могут выноситься на обязательный республиканский референдум.

Кроме того, Суд считает, что Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению» носит правоприменительный характер и не является нормативным актом. В нем непосредственно не устанавливались общеобязательные правила общего характера, рассчитанные на длительное действие и многократное применение. Указанный вывод подтверждается и Рекомендательным законодательным актом «О нормативных правовых актах государств – участников СНГ», одобренным постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств 13 мая 1995 года. Согласно статье 2 указанного акта под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. Аналогичный подход к определению нормативного акта проявлен при обсуждении Верховным Советом Республики Беларусь проекта Закона «О толковании статей 125 и 127 Конституции Республики Беларусь», принятого в первом чтении Верховным Советом 4 сентября 1996 года. На ненормативный характер постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года обращали внимание в своих письменных отзывах Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Прокуратура, Министерство юстиции при подготовке к рассмотрению дела 4 ноября 1996 года. Этот же вывод подтвержден и заключениями экспертов по настоящему делу.

Верховный Совет Республики Беларусь, принимая постановление от 6 сентября 1996 года, осуществлял в соответствии со статьей 116 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь не нормотворческую, а распорядительную функцию.

В соответствии со статьями 125 и 127 Конституции Республики Беларусь 1994 года Конституционный Суд Республики Беларусь вправе был осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов в государстве. Конституционный Суд вышел за пределы своей компетенции, возбудив производство по делу «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению» и рассмотрев вопрос о конституционности акта, не носящего нормативный характер.

Часть первая статьи 146 Конституции 1994 года устанавливала, что законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. На основании статьи 7 Конституции 1994 года государство, все его органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов.

В связи с тем, что рассмотрение вопроса о конституционности Постановления Верховного Совета Республики Беларусь «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению» не входило в компетенцию Конституционного Суда и не основывалось на Конституции и законах Республики Беларусь, то в соответствии со статьей 7 Конституции, статьей 49 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» Заключение Конституционного Суда от 4 ноября 1996 года не имеет юридической силы и подлежит отмене, а производство по делу – прекращению.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 116 Конституции 1994 года с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме, статьями 21, 11, 36, 38, 42, 49 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь», статьями 22, 77 Регламента Конституционного Суда, Конституционный Суд РЕШИЛ:

1. Отменить Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 4 ноября 1996 года «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению» и считать его не имеющим юридической силы с 4 ноября 1996 года.

2. Прекратить производство по делу «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению».

3. Опубликовать настоящее Заключение в десятидневный срок со дня принятия в «Ведамасцях Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь», «Народнай газеце», «Звяздзе», а также в тех изданиях, где было опубликовано Заключение Конституционного Суда от 4 ноября 1996 года.

4. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия, является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.

 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь

Г.А.Василевич