ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДИУМА ВЫСШЕГО ХОЗЯЙСТВЕННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

29 сентября 2010 г. № 39

О некоторых вопросах применения Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь при рассмотрении дел о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц

Президиум Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, рассмотрев материалы изучения и обобщения судебной практики по делам о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц, в целях обеспечения единообразного применения норм процессуального законодательства при рассмотрении указанной категории дел, руководствуясь статьями 77, 78 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Дать хозяйственным судам Республики Беларусь (далее – хозяйственные суды) следующие рекомендации.

2. В соответствии со статьей 122 Конституции Республики Беларусь, пунктом 6 статьи 59 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 года № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (далее – Закон о местном управлении и самоуправлении), статьей 42 и статьями главы 25 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – ХПК) лица, указанные в части первой и части второй статьи 6 ХПК, вправе обратиться в хозяйственный суд за защитой нарушенных прав с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления или его должностных лиц, а также с жалобой на действия (бездействие) органа местного управления и самоуправления или его должностных лиц, если оспариваемый ненормативный правовой акт, обжалуемое действие (бездействие) противоречат законодательству, затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, создают препятствия для осуществления им своих прав, влекут незаконное возложение обязанностей.

К ненормативным правовым актам относятся акты органов местного управления и самоуправления, их должностных лиц, принятые коллегиально или единолично, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного лица (гражданина или организации) и направленные на реализацию конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение (например, решение исполнительного комитета, распоряжение председателя исполнительного комитета).

Предметом оспаривания в хозяйственном суде могут быть акты, оформленные в виде юридических документов, используемых в деятельности органа местного управления и самоуправления, форма которых предусмотрена законодательством (например, распоряжение председателя исполнительного комитета, главы местной администрации, письменный отказ начальника структурного подразделения исполнительного комитета в совершении определенного действия).

К действиям органов местного управления и самоуправления, их должностных лиц по смыслу главы 25 ХПК относится властное волеизъявление, не облеченное в форму ненормативного правового акта, но влекущее либо повлекшее нарушение прав и законных интересов заявителя, препятствующее их осуществлению. К действиям относятся выраженные в письменной или устной форме требования должностного лица при осуществлении им распорядительных, контрольных функций либо отказ в принятии административного решения.

К бездействию относится неисполнение органом местного управления и самоуправления, его должностным лицом обязанности, возложенной законодательством или вытекающей из полномочий этих лиц, установленных соответствующими положениями, регламентами, приказами и иными локальными нормативными правовыми актами.

3. По правилам, предусмотренным главой 25 ХПК, хозяйственный суд проверяет законность ненормативных правовых актов, действий (бездействия): органов местного управления областного, базового и первичного уровней (областных, городских, районных, поселковых и сельских исполнительных комитетов, местных администраций районов в городах) и должностных лиц этих органов (статья 2 Закона о местном управлении и самоуправлении); органов местного самоуправления (местных Советов депутатов и их должностных лиц (статья 1 Закона о местном управлении и самоуправлении).

4. К должностным лицам, ненормативные правовые акты, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в судебном порядке, относятся лица, занимающие в органах местного управления и самоуправления должности (постоянно или временно, в том числе по специальному полномочию), связанные с выполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций либо имеющие право в пределах своей компетенции давать распоряжения, принимать решения, обладающие обязательным характером, затрагивающие права и законные интересы заявителя (председатели областных исполнительных комитетов и их заместители; главы администраций районов в городах и их заместители; начальники структурных подразделений (комитетов, главных управлений, управлений) исполнительных комитетов или местных администраций), который не находится в служебной или иной организационной зависимости от этих должностных лиц.

К указанной категории также относятся лица, замещающие государственные должности или находящиеся на выборных должностях в органах местного самоуправления, а также лица, их замещающие (исполняющие их обязанности).

5. В порядке главы 25 ХПК хозяйственные суды не рассматривают дела об обжаловании решений, действий (бездействия), связанных с применением органами местного управления и их должностными лицами положений Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Хозяйственный суд отказывает в принятии заявления о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления, жалобы на действия (бездействие) его должностного лица применительно к основаниям, предусмотренным статьей 164 ХПК.

Если обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в принятии заявления, будут выявлены после его принятия, хозяйственный суд прекращает производство по делу в соответствии со статьями 149, 150 ХПК.

6. Если оспариваемый заявителем ненормативный правовой акт к моменту принятия хозяйственным судом решения отменен самим органом местного управления и самоуправления или вышестоящим государственным органом, но заявитель настаивает на проверке его законности и рассмотрении заявления по существу, оснований для прекращения производства по делу не имеется.

7. Подсудность дел о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц определяется в соответствии со статьями 48, 51 ХПК.

Хозяйственные суды областей (города Минска) рассматривают дела указанной категории, не отнесенные статьей 48 ХПК к подсудности Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь.

Заявления (жалобы) по делам указанной категории, подсудные хозяйственному суду области (города Минска), подаются в хозяйственный суд по месту нахождения заявителя.

8. Заявление о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления, жалоба на действия (бездействие) его должностного лица должны соответствовать требованиям, установленным статьями 159, 160 ХПК, частью первой статьи 228 ХПК.

В заявлении (жалобе), в частности, должно быть указано, какие нормы законодательства, какие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности нарушены, какие препятствия к осуществлению заявителем прав и законных интересов созданы, какие обязанности возложены незаконно, обжаловал ли заявитель ненормативный правовой акт, действия (бездействие) в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему должностному лицу и результат рассмотрения такой жалобы.

К заявлению о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления должен быть приложен текст оспариваемого ненормативного правового акта, если он имеется у заявителя.

В случае, если оспариваемый заявителем ненормативный правовой акт у него отсутствует, заявитель вправе обратиться к хозяйственному суду с ходатайством об истребовании в порядке подготовки дела к судебному разбирательству текста такого акта у органа местного управления и самоуправления.

При обжаловании действий (бездействия) должностных лиц органов местного управления и самоуправления хозяйственному суду необходимо истребовать у государственного органа для приобщения к материалам дела должностные инструкции, регламенты, положения, приказы, в которых определены полномочия лица, действия (бездействие) которого обжалует заявитель.

9. В случае, если заявление о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления, жалоба на действия (бездействие) его должностного лица не соответствуют установленным ХПК требованиям, хозяйственный суд оставляет заявление (жалобу) без движения и предоставляет заявителю срок для исправления недостатков (статья 162 ХПК).

При устранении заявителем в установленный хозяйственным судом срок недостатков, ставших основанием для оставления заявления (жалобы) без движения, оно считается поданным в день его первоначального поступления в хозяйственный суд.

При неустранении указанных хозяйственным судом недостатков в установленный им срок заявление (жалоба) и приложенные к нему документы возвращаются заявителю в соответствии с абзацем вторым части первой статьи 163 ХПК.

10. Согласно статье 227 ХПК юридическое лицо, индивидуальный предприниматель или гражданин вправе подать заявление о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления или жалобу на действия (бездействие) должностных лиц этого органа непосредственно в хозяйственный суд.

Заявитель также вправе избрать административный (внесудебный) порядок защиты своих прав и законных интересов и обратиться с жалобой в соответствующий Совет депутатов, вышестоящий исполнительный комитет.

Законодательными актами может быть предусмотрено обязательное соблюдение заявителем досудебного порядка проверки законности ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления, действий (бездействия) его должностных лиц. Например, согласно пункту 3 статьи 30 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 года № 433-З «Об основах административных процедур» обжалование административного решения в судебном порядке допускается после его обжалования в административном (внесудебном) порядке, если иной порядок обжалования не предусмотрен законодательными актами.

В случае несоблюдения заявителем досудебного порядка проверки законности ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления, действий (бездействия) его должностных лиц хозяйственный суд в зависимости от стадии судебного процесса либо оставляет заявление (жалобу) без движения (абзац второй части первой статьи 162 ХПК), либо оставляет принятое к производству заявление (жалобу) без рассмотрения (абзац пятый части первой статьи 151 ХПК).

Обязанность соблюдения досудебного порядка проверки законности ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления, действий (бездействия) его должностных лиц не распространяется на органы прокуратуры, государственные органы, органы местного управления и самоуправления и на иных лиц, которым право на обращение в хозяйственный суд для защиты прав и законных интересов других лиц, государственных и общественных интересов предоставлено законодательными актами (часть четвертая статьи 6 ХПК).

При наличии у заявителя права оспорить ненормативный правовой акт органа местного управления и самоуправления, обжаловать действия (бездействие) его должностного лица одновременно в вышестоящий в порядке подчиненности орган и в хозяйственный суд реализация заявителем этого права не может являться основанием для оставления поданного в хозяйственный суд заявления (жалобы) без рассмотрения.

11. Исходя из статьи 54 ХПК орган местного управления и самоуправления, принявший оспариваемый заявителем ненормативный правовой акт либо должностное лицо которого совершило обжалуемое заявителем действие (бездействие), является заинтересованным лицом по делу о проверке законности ненормативных правовых актов, действий (бездействия) органов местного управления и самоуправления, их должностных лиц.

Если орган местного управления и самоуправления, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, реорганизован либо упразднен, хозяйственный суд привлекает к участию в деле его правопреемника либо орган, к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и законных интересов заявителя.

12. Актами законодательства могут быть установлены сроки, в течение которых заявитель вправе обжаловать ненормативный правовой акт органа местного управления и самоуправления, действия (бездействие) его должностного лица. В частности, согласно статье 94 Кодекса Республики Беларусь о земле каждый из участников земельного спора, рассматриваемого соответствующим исполнительным комитетом, вправе обжаловать решение исполнительного комитета по земельному спору в вышестоящий исполнительный комитет или в суд в течение одного месяца со дня получения копии решения по земельному спору. Согласно статье 36 Кодекса Республики Беларусь о недрах решение местного исполнительного и распорядительного органа об изъятии и предоставлении участка недр для государственных нужд может быть обжаловано в судебном порядке в течение десяти дней со дня доведения до сведения недропользователя указанного решения.

Истечение установленного законодательством срока для обжалования ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления, действий (бездействия) его должностных лиц не является основанием для отказа в принятии заявления и возбуждения производства по делу. При установлении в судебном заседании факта пропуска такого срока у хозяйственного суда имеются основания для отказа в удовлетворении требования заявителя.

13. Подача в хозяйственный суд заявления о проверке законности ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления не приостанавливает его действие (часть вторая статьи 228 ХПК). Вместе с тем вопрос о приостановлении действия оспариваемого ненормативного правового акта может быть разрешен хозяйственным судом в рамках принятия обеспечительных мер в соответствии с положениями главы 9 ХПК.

Законодательными актами могут быть предусмотрены случаи, когда подача заявления (жалобы) для проверки законности ненормативного правового акта влечет приостановление его действия (например, при подаче в суд жалобы на решение исполнительного комитета по земельному спору (статья 94 Кодекса Республики Беларусь о земле), при подаче жалобы на решение исполнительного комитета об изъятии и предоставлении участка недр для государственных нужд (статья 36 Кодекса Республики Беларусь о недрах), при подаче заявления о признании права собственности на самовольную постройку (статья 223 Гражданского кодекса Республики Беларусь).

14. Лица, участвующие в деле о проверке законности ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления, действий (бездействия) его должностного лица, пользуются правами и обязанностями лиц, участвующих в деле (статья 55 ХПК). В связи с этим по смыслу норм главы 25 ХПК допускается принятие хозяйственным судом отказа заявителя от поданного им заявления (жалобы).

При рассмотрении вопроса о допустимости принятия отказа заявителя от поданного им в хозяйственный суд заявления (жалобы) следует выяснять мотивы отказа, является ли отказ свободным волеизъявлением, не противоречит ли он законодательству, не нарушает ли прав и законных интересов заявителя и других лиц, понятны ли заявителю последствия принятия хозяйственным судом такого отказа.

15. При рассмотрении дела по существу хозяйственному суду необходимо выяснять: имеет ли орган местного управления и самоуправления, его должностное лицо полномочия на принятие оспариваемого заявителем ненормативного правового акта, на совершение обжалуемого заявителем действия; соблюден ли порядок принятия оспариваемого ненормативного правового акта, совершения обжалованного действия, если такие требования установлены законодательством (форма, сроки, основания, установленная процедура и т.п.); соответствует ли содержание оспариваемого ненормативного правового акта, обжалованного действия (бездействия) требованиям законодательства, регулирующего данные правоотношения; наличие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности.

Хозяйственный суд не связан основаниями и доводами, изложенными в заявлении об оспаривании ненормативного правового акта или в жалобе на действия (бездействие) должностного лица органа местного управления и самоуправления (часть вторая статьи 229 ХПК), и обязан проверить обжалуемый акт (действие, бездействие) на предмет его соответствия законодательству.

16. В силу части четвертой статьи 229 и части третьей статьи 100 ХПК по делам о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц обязанность по доказыванию законности оспариваемого акта или обжалуемого действия (бездействия) возлагается на орган местного управления и самоуправления, его должностное лицо, которыми оспариваемый акт принят, обжалуемое действие совершено.

Это требование сохраняется также на стадии рассмотрения дела судом апелляционной инстанции при исследовании принятых им новых доказательств, которые не могли быть представлены хозяйственному суду первой инстанции либо в исследовании которых хозяйственный суд первой инстанции необоснованно отказал.

17. По делам о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц хозяйственный суд не вправе утверждать мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае задачей суда является проверка законности оспариваемого акта, обжалованного действия (бездействия) и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности об уступках между заявителем и заинтересованным лицом.

В связи с тем, что дела о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц вытекают из административных правоотношений, не допускается урегулирования спора по этой категории дел в порядке посредничества.

18. Согласно статье 230 ХПК заявление о признании недействительным ненормативного правового акта, жалоба на действия (бездействие) органа местного управления и самоуправления, его должностного лица подлежит удовлетворению в случае, если хозяйственный суд установит, что оспариваемый акт, обжалуемое действие (бездействие) не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя.

При удовлетворении заявления (жалобы) в резолютивной части судебного решения необходимо указать о признании недействительным ненормативного правового акта или о незаконности действия (бездействия), а также указать на момент, с которого обжалуемый ненормативный правовой акт (действие) признан недействительным (незаконным) и, в необходимых случаях, об обязанности органа местного управления и самоуправления, его должностного лица в установленный хозяйственным судом срок устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя либо лица, в защиту интересов которого заявление (жалоба) подано другим лицом, которому такое право предоставлено законодательными актами.

Выдача судебного приказа при этом законодательством не предусмотрена.

В решении суда должны быть конкретно указаны действия, которые обязан совершить орган местного управления и самоуправления (его должностное лицо) для полного восстановления нарушенных прав и законных интересов.

В соответствии с абзацем вторым части первой статьи 205 ХПК решение хозяйственного суда о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного управления или о признании незаконным действия (бездействия) его должностного лица подлежит немедленному исполнению, о чем должно быть указано в резолютивной части решения хозяйственного суда.

Срок для устранения нарушений прав и законных интересов заявителя следует устанавливать с учетом характера дела, а также действий, которые подлежат совершению для устранения в полном объеме этих нарушений.

При принятии решения о возложении на орган местного управления и самоуправления, на его должностное лицо обязанности по устранению нарушений прав и законных интересов заявителя хозяйственному суду не следует выходить за пределы предъявленных заявителем требований.

19. При необходимости хозяйственный суд может решить вопрос об определении способа размещения информации о принятом им решении, обеспечивающего свободный доступ к ней любых лиц (граждан, организаций), права и законные интересы которых могли быть нарушены оспоренным ненормативным правовым актом или действием (бездействием), с целью предоставления таким лицам возможности своевременного осуществления защиты своих субъективных прав.

20. Заявление о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления, жалоба на действия (бездействие) его должностных лиц оплачиваются государственной пошлиной по ставкам, установленным в приложении 16 к Налоговому кодексу Республики Беларусь.

Поскольку глава 25 ХПК не устанавливает какие-либо особенности в отношении порядка распределения судебных расходов по делам о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц, вопрос о распределении судебных расходов разрешается в соответствии с правилами главы 11 ХПК.

21. Необходимо учитывать, что дела о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц подлежат рассмотрению в срок не более одного месяца со дня поступления заявления (жалобы) в хозяйственный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу данной категории (статья 219 ХПК).

22. Если при рассмотрении дела о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц будут выявлены недостатки в деятельности органа местного управления и самоуправления, а также его должностных лиц, которыми принят оспоренный заявителем ненормативный правовой акт, совершено обжалованное заявителем действие (бездействие), хозяйственному суду необходимо реагировать на допущенные нарушения вынесением частного определения в адрес вышестоящего в порядке подчиненности государственного органа или органа, в котором осуществляет профессиональную деятельность должностное лицо, решение или действия (бездействие) которого признаны хозяйственным судом незаконными.

23. Хозяйственным судам необходимо систематически проводить профилактическую, аналитическую работу по делам о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц посредством оперативного изучения характера заявлений (жалоб), существа взаимоотношений органов местного управления и самоуправления с субъектами хозяйствования, их влияния на формирование правоприменительной практики в сфере государственного управления и предпринимательской деятельности в регионах.

 

Председатель, председательствующий

В.С.Каменков

 

 

Судья, секретарь Президиума

Д.П.Александров