− 
 − 

Проблемы доступа граждан к конституционному правосудию

П.П.Миклашевич,

Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь, заслуженный юрист Республики Беларусь

 

Одним из основополагающих прав человека, имеющих универсальный характер, является право на судебную защиту.

В Республике Беларусь указанное право закреплено на конституционном уровне: нормой ст. 60 Конституции Республики Беларусь каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки.

В Кодексе Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей обеспечение конституционных гарантий судебной защиты определено в качестве важнейшей задачи судов, конкретизировано право граждан и организаций на судебную защиту от посягательств на их законные права и интересы.

Конституционный Суд как орган судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве, обеспечивая верховенство Конституции и ее непосредственное действие, своей деятельностью, во-первых, защищает конституционные права и свободы граждан, во-вторых, обеспечивает полноту реализации конституционного права каждого на судебную защиту.

Реализация права граждан на судебную защиту зависит от многих условий, важнейшим из которых выступает доступ к правосудию.

В начале 1990-х годов введение конституционного контроля в странах Восточной Европы и на постсоветском пространстве, процесс его становления базировались на европейском опыте. Реализация прав граждан на судебную защиту посредством конституционной юстиции имеет различия в разных государствах с учетом особенностей правовой системы страны, национальных традиций и других факторов.

Такой традиционный вид доступа граждан к конституционному правосудию, как конституционная жалоба, распространен достаточно широко. Правом обратиться в конституционный суд наделены граждане многих западноевропейских государств, государств Восточной Европы и СНГ. Данное право граждан обеспечивает им прямой доступ к конституционному правосудию без предварительного рассмотрения обращения в иных инстанциях.

Однако в настоящее время при реализации конституционной жалобы возникают определенные проблемы. Конституционное судопроизводство, которое должно основываться на принципах состязательности, гласности и проводиться в устной форме, стало сводиться к письменному разбирательству в отсутствие сторон. Из всех обращений граждан, поступающих в конституционные суды, непосредственно в их компетенцию входит разрешение лишь до 10 процентов обращений.

В связи с изложенным особое значение для эффективного рассмотрения обращений граждан имеют «фильтры», с помощью которых конституционный суд, «освобождаясь» от перегруженности не входящими в его компетенцию обращениями, сосредоточивает свое внимание на вопросах проверки конституционности нормативных правовых актов. В конституционных судах различных стран, в которых введен институт конституционной жалобы, такими «фильтрами» для определения юрисдикции суда выступают, как правило, сотрудники секретариатов судов, группы судей или судья единолично. При этом сейчас идет активный поиск механизмов, которые позволили бы осуществлять предварительную оценку жалоб в конституционных судах оперативно и эффективно.

Что касается национального опыта, то правом на прямую конституционную жалобу граждане нашего государства не обладают.

Другой подход заключается в использовании внесудебных «фильтров». Ими выступают органы и лица, к которым поступает обращение гражданина до его направления в конституционный суд. Такой способ доступа граждан к конституционному правосудию получил название косвенного, или опосредованного, доступа, который наряду с институтом конституционной жалобы может рассматриваться в качестве одной из важнейших гарантий защиты конституционных прав и свобод граждан.

Различные формы косвенного доступа граждан к конституционному правосудию можно свести к двум основным формам: в порядке преюдициального производства и через омбудсмана.

Преюдициальное производство представляет собой особую процедуру, в соответствии с которой суды общей юрисдикции по собственной инициативе или по требованию других участников процесса в случае сомнения в конституционности применяемого в конкретном деле акта обращаются в конституционный суд с предварительным (преюдициальным) запросом. Цель такого запроса – исключить неконституционность применяемого акта. На основании запроса конституционный суд выносит решение, и соответствующие суды рассматривают дело далее, основываясь на этом решении, которое носит преюдициальный характер. Данная форма косвенного доступа граждан к конституционному правосудию существует во многих странах, отличаясь только отдельными элементами.

В правовой системе Республики Беларусь механизм, подобный европейскому преюдициальному запросу, закреплен в ст. 112 Конституции, согласно которой если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного правового акта Конституции, то он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного акта неконституционным. Эта конституционная норма нашла развитие в Кодексе о судоустройстве и статусе судей, Хозяйственном процессуальном кодексе.

После вступления в законную силу судебного постановления общий суд ставит перед Верховным Судом вопрос о внесении им предложения в Конституционный Суд о признании данного нормативного правового акта неконституционным. Президиум Верховного Суда рассматривает это ходатайство и в случае признания его обоснованным в десятидневный срок обращается в Конституционный Суд.

Практически такой же порядок рассмотрения ходатайств нижестоящих судов о проверке конституционности нормативных правовых актов установлен для хозяйственных судов.

Данная процедура, несмотря на развитие конституционных норм в двух вышеупомянутых кодексах, до конца не урегулирована, а предложения, направляемые для проверки в порядке ст.ст. 112 и 116 Конституции, объединены без учета их особенностей. Дальнейшая процедура в отношении нормативного правового акта, признанного неконституционным, и дела, разрешенного на основании такого акта, не предусмотрена.

Таким образом, потенциал ст. 112 Конституции не реализован в полной мере. Это объясняется, с одной стороны, усложненным механизмом обращения суда в Конституционный Суд после вынесения решения по конкретному делу. Обращение направляется не напрямую в Конституционный Суд, а в Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд, который, в свою очередь, может передать (или не передать) его на рассмотрение Конституционного Суда. С другой стороны, суд должен выносить решение исходя из очевидной неконституционности применяемого в деле нормативного правового акта.

Однако в настоящий период неконституционность акта или его отдельных положений, которая может выявиться в ходе правоприменения, не всегда очевидна. В нашей стране достигнут высокий уровень нормотворчества, обеспечен системный подход в этой области, сформированы также национальные традиции парламентской деятельности, во многом определяющие эффективность законодательного процесса.

С учетом указанного представляется, что ст. 112 Конституции нуждается в уточнении в соответствии с современной правовой действительностью, которая кардинально изменилась по сравнению со сложной ситуацией, существовавшей в национальной правовой системе в середине 1990-х годов. В то время суды вынуждены были адаптировать устаревшие советские правовые акты к отношениям, складывающимся в суверенном государстве. Однако за прошедшие годы произошло становление и формирование целостной системы национального законодательства.

Полагаю, что реализация ст. 112 Конституции должна опираться на европейский опыт, основанный на процедуре преюдициального запроса, которая используется при разрешении споров как на национальном, так и наднациональном уровне: если у суда или у других участников процесса возникают сомнения в конституционности применяемого нормативного правового акта, то суд в целях исключения неконституционности акта может обратиться с преюдициальным запросом в конституционный суд.

Следующая форма косвенного доступа граждан к конституционному правосудию – через уполномоченного по правам человека, или омбудсмана.

Институт омбудсмана учрежден во многих государствах Европы. При получении обращения гражданина о проверке конституционности акта омбудсман направляет данное обращение в конституционный суд. В некоторых странах омбудсман помогает заявителю юридически грамотно оформить такие обращения. В Республике Беларусь институт уполномоченного по правам человека до настоящего времени не учрежден.

В правовой системе Республики Беларусь предусмотрена особая форма косвенного доступа граждан к конституционному правосудию – через субъектов, уполномоченных обращаться с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов в Конституционный Суд. В соответствии со ст. 116 Конституции к ним относятся Президент, обе палаты Парламента – Палата представителей и Совет Республики Национального собрания, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Совет Министров.

Согласно положениям Кодекса о судоустройстве и статусе судей граждане обращаются с инициативой о проверке конституционности нормативного правового акта к органам и лицам, обладающим правом внесения в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности акта. По своей юридической природе право гражданина на данное обращение к уполномоченным субъектам представляет собой косвенный доступ к конституционному правосудию, то есть право гражданина обратиться в орган конституционного контроля в опосредованной форме.

В 2008 году в уполномоченные органы поступило более 60 обращений граждан и организаций с просьбой внести в Конституционный Суд предложение о проверке конституционности нормативных правовых актов. В 2009 году было направлено уже более 100 таких обращений, в которых отмечалось несоответствие Конституции отдельных положений нормативных правовых актов, которые, по мнению заявителей, могли бы стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Однако, к сожалению, ни одного обращения от государственных органов в Конституционный Суд не поступило.

В своих решениях от 26 марта 2009 г. Конституционный Суд указал на пробелы в правовом регулировании порядка рассмотрения таких обращений.

В регламентах Совета Министров, Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания, обладающих правом вносить в Конституционный Суд предложения о проверке конституционности нормативных актов, не был определен порядок рассмотрения такого рода обращений граждан.

В августе 2009 г. во исполнение решения Конституционного Суда Совет Министров дополнил свой Регламент отдельной главой, в которой определен порядок рассмотрения вопросов о внесении предложений в Конституционный Суд.

Решение о направлении либо ненаправлении в Конституционный Суд обращения о проверке конституционности нормативного правового акта принимается Президиумом Совета Министров с учетом обоснованного мнения соответствующего органа государственного управления. В данном случае анализ обращения заключается в подтверждении или опровержении обоснованности возникших у заявителя сомнений в конституционности акта. При этом речь не может идти о проверке конституционности самого акта, проведение которой относится к компетенции только Конституционного Суда.

Если Президиум Совета Министров решает вопрос положительно, то в пятидневный срок со дня принятия решения Совет Министров направляет обращение в Конституционный Суд. О своем решении Совет Министров в пятидневный срок информирует обратившихся граждан.

Несомненно, установленный порядок рассмотрения обращений граждан будет способствовать более эффективной защите прав и свобод граждан.

Что касается регламентов обеих палат Национального собрания, то в них предусмотрен определенный порядок обращения в Конституционный Суд с предложением о проверке нормативных правовых актов в порядке последующего конституционного контроля, но в отношении обращений граждан, инициирующих проверку конституционности акта, этот вопрос до настоящего времени полностью не урегулирован. В условиях отсутствия непосредственного права граждан на подачу конституционной жалобы необходимо установить четкую правовую регламентацию косвенного доступа через уполномоченных субъектов. Такая процедура даст возможность реализовывать инициативы граждан о проверке конституционности нормативных правовых актов.

Следует также учитывать, что в компетенцию Конституционного Суда согласно положениям Кодекса о судоустройстве и статусе судей входит вынесение решений, направленных на устранение пробелов, противоречий (коллизий) в законодательстве.

Конституционный Суд вправе вносить Президенту, в палаты Национального собрания, Совет Министров, другие государственные органы в соответствии с их компетенцией предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений, принятия новых нормативных правовых актов.

С момента образования Конституционного Суда им принято около 200 решений, касающихся практически всех отраслей права. В большинстве случаев такие решения выносились на основании рассмотрения обращений граждан, которые являются важным источником информации о деятельности государственных органов по соблюдению норм Конституции. Обращения позволяют оценивать эффективность правового регулирования общественных отношений, делать выводы о степени правовой защищенности различных категорий граждан.

В 2009 году в Конституционный Суд поступило более 1200 обращений граждан, из них 53 коллективных за подписью более 5000 человек. В большинстве из них содержатся вопросы, не относящиеся к компетенции Конституционного Суда, и мы вынуждены направлять их в соответствующие государственные органы, которые могут решать их по существу.

Если в обращении содержится информация о наличии пробелов в законодательстве, его противоречивости или несогласованности, что нарушает либо не позволяет реализовать в полной мере гражданину его права, Конституционный Суд в рамках указанной компетенции по устранению пробелов в законодательстве рассматривает такое обращение, анализирует имеющуюся правовую проблему и выносит соответствующее решение.

Так, только в 2009 году Конституционным Судом принято 10 решений по результатам анализа правовых проблем, указанных в обращениях граждан и организаций, имеющих значимость для реализации конституционных норм и принципов.

Приведу несколько примеров.

23 марта 2010 г. было принято решение, направленное на установление равных гарантий граждан по защите от безработицы. Конституционный Суд признал необходимым уточнить в законодательстве перечень оснований прекращения трудового договора, по которым стипендия безработным назначается в меньшем размере по сравнению с общеустановленным и на основании которых им может быть отказано в назначении пособия по безработице.

В решении Конституционного Суда от 17 июля 2009 г. «Об обеспечении равных прав граждан в сфере труда» отмечено, что включение нанимателями в предложения о свободных рабочих местах (вакансиях) требований, касающихся возраста, места жительства и других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника, создает предпосылки к нарушению конституционных прав граждан. Конституционный Суд предложил Совету Министров в установленном порядке подготовить проект закона о внесении соответствующих дополнений в Трудовой кодекс и Закон «О занятости населения Республики Беларусь». В настоящее время изменения в Закон «О занятости населения Республики Беларусь» уже внесены.

Таким образом, обращения граждан служат основой деятельности Конституционного Суда по устранению пробелов в законодательстве. Данными решениями вносится реальный вклад в обеспечение конституционных прав и свобод граждан.

В заключение представляется важным подчеркнуть следующее.

Уже наработана определенная практика в рамках реализации косвенного доступа к конституционному правосудию, хотя данный механизм не заработал в полную силу. При этом шесть субъектов, уполномоченных вносить предложения в Конституционный Суд, выступают в качестве своеобразных «фильтров» обращений граждан. Тем самым мы избегаем чрезмерного количества жалоб, требующих решения по существу иными государственными органами, с которыми сталкиваются наши коллеги.

В условиях отсутствия прямой конституционной жалобы косвенный доступ к конституционному правосудию дает возможность гражданину стать активно действующим субъектом конституционного контроля. Нормы Конституции содержат для этого достаточный потенциал.

Решение вопроса о введении прямой конституционной жалобы потребует внесения изменений в Конституцию. При условии положительного решения этого вопроса практика косвенного доступа к конституционному правосудию, имеющаяся в Республике Беларусь, глубокий анализ накопленного опыта конституционных судов других стран станут той базой, которая позволит обеспечить наиболее эффективный механизм реализации права граждан на непосредственное обращение в Конституционный Суд.