− 
 − 

Теоретические и практические аспекты, связанные с реализацией индивидуальной конституционной жалобы

А.В.Марыскин,

заместитель Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Республики Беларусь

В.В.Подгруша,

судья Конституционного Суда Республики Беларусь, заслуженный юрист Республики Беларусь

 

Конституция Республики Беларусь 1994 года обозначила новый этап в конституционно-правовом развитии страны, определив правовой фундамент реформирования не только правовой системы и ее отдельных институтов, но и государства, белорусского общества в целом. Права и свободы человека и гражданина провозглашены в качестве высшей ценности и цели общества и государства, их защита гарантируется государством. В Конституции закреплен принцип ее высшей юридической силы (ст. 137), что конкретизируется в признании непосредственного действия ее норм и гарантированности каждому защиты его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом.

Следствием конституционных преобразований в нашей стране в 1990-е годы явилось создание в Республике Беларусь Конституционного Суда как особого органа, предназначенного обеспечивать контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве, верховенство Конституции Республики Беларусь и ее непосредственное действие на территории Республики Беларусь, соответствие актов государственных органов Конституции, утверждение законности в правотворчестве и правоприменении, решение иных вопросов, предусмотренных Конституцией, Кодексом Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей и Законом Республики Беларусь «О Конституционном Суде Республики Беларусь» (далее – Закон о Конституционном Суде).

Предназначение Конституционного Суда как органа, специально учрежденного для обеспечения верховенства Конституции и ее непосредственного действия, имеет своей целью гарантировать достижение провозглашенных Конституцией ценностей и целей, главными из которых названы человек, его права и свободы.

Общепризнано, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью всех органов государства. Гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина выступает Президент Республики Беларусь как Глава государства.

1. Особенности конституционной регламентации. В соответствии со ст. 116 Конституции правом вносить в Конституционный Суд предложения о проверке конституционности нормативных правовых актов обладают: Президент Республики Беларусь, Палата представителей, Совет Республики, Совет Министров, Верховный и Высший Хозяйственный суды. Перечень инициаторов в Конституции, Кодексе о судоустройстве и статусе судей, Законе о Конституционном Суде является исчерпывающим. Фактически ст. 116 Конституции и иные статьи Основного Закона (например, ст. 7), связанные с конституционным контролем, сконструированы таким образом, что они:

1) содержат нормы статусного характера, касающиеся Конституционного Суда как органа конституционного контроля;

2) определяют основное полномочие, функцию Конституционного Суда – осуществление контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве;

3) закрепляют предмет указанного контроля через видовое определение нормативных актов, могущих быть предметом контроля (законы, декреты, указы, постановления Совета Министров, акты Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда и Генерального прокурора, акты любого другого государственного органа); международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь; акты межгосударственных образований, в которые входит Республики Беларусь;

4) устанавливают закрытый перечень субъектов, правомочных внести в Конституционный Суд предложение о проверке конституционности любого нормативного правового акта;

5) закрепляют форму решения Конституционного Суда, принятого по результатам проверки акта, – заключение;

6) устанавливают последствия признания актов или их отдельных положений в виде утраты ими юридической силы;

7) в качестве самостоятельного объекта конституционной юрисдикции предусматривают возможность дачи Конституционным Судом по предложению Президента Республики Беларусь заключения о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции.

Безусловно, такая конституционная экономия предопределила необходимость закрепления и развития конституционных положений изначально в Законе о Конституционном Суде, а затем в Кодексе о судоустройстве и статусе судей.

Граждане, как уже отмечалось, правом вносить предложения о проверке конституционности актов не наделены. Такая ситуация не способствует в полной мере защите конституционных прав и свобод граждан. Вместе с тем на конституционном уровне имеется ряд статей, направленных именно на обеспечение прав граждан и косвенно подтверждающих возможность введения института прямой конституционной жалобы. Наряду с общими нормами о признании человека, его прав, свобод и гарантий их реализации высшей ценностью общества и государства (ст. 2), об обеспечении прав и свобод граждан в качестве высшей цели государства (ст. 21), об обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (ст. 59), в Основном Законе содержатся также некоторые нормы, связанные с конкретными механизмами обеспечения прав и свобод со стороны государственных органов, в том числе судов.

Согласно ст. 40 Конституции гражданам предоставлено право направлять свои личные или коллективные обращения в любые государственные органы. Государственные органы и должностные лица обязаны рассмотреть обращения и дать ответ по существу в определенный законом срок.

В соответствии со ст. 60 Конституция гарантирует каждому защиту его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. Поскольку Конституционный Суд включен в главу 8 раздела IV Конституции, которая именуется «Суд», указанная ст. 60 распространяется и на возможность обращения граждан в Конституционный Суд.

Кроме того, в ст. 61 Конституции установлено, что каждому предоставляется право в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. (К внутригосударственным средствам правовой защиты относятся и решения Конституционного Суда, принятые в порядке осуществления контроля за конституционностью нормативных правовых актов, ограничивающих или иным образом нарушающих права и свободы граждан.)

Компетенция, организация и порядок деятельности Конституционного Суда определяются законом (часть седьмая ст. 116 Конституции). Эта конституционная норма позволяет регламентировать в законе и другие вопросы компетенции Конституционного Суда, кроме предусмотренных Конституцией.

В Кодексе о судоустройстве и статусе судей полномочия Конституционного Суда по сравнению со ст. 116 Конституции значительно расширены. Конституционный Суд в соответствии с данным Кодексом (ранее – по Закону о Конституционном Суде) наделен правом принимать послания о состоянии конституционной законности, направлять предложения о необходимости совершенствования законодательства Президенту, палатам Парламента, Совету Министров, другим государственным органам и т.д.

Еще более ярким примером возможности расширения полномочий Конституционного Суда является Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь», имеющий силу закона. Данным Декретом не только установлен обязательный предварительный контроль конституционности всех законов до их подписания Президентом Республики Беларусь, но и предусмотрены иные полномочия, расширившие компетенцию Конституционного Суда: право официального толкования декретов и указов Президента Республики Беларусь, касающихся конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; право принимать решения о наличии фактов систематического или грубого нарушения местными Советами депутатов требований законодательства при решении вопроса Советом Республики о роспуске местного Совета депутатов и др.

Таким образом, по смыслу приведенных выше конституционных норм институт прямой конституционной жалобы граждан в Республике Беларусь возможен. Вместе с тем единственным серьезным правовым аргументом против введения института прямой конституционной жалобы с помощью принятия специального закона (или закона о внесении изменений в Кодекс о судоустройстве и статусе судей) является та же ст. 116 Конституции, а именно ее часть четвертая, в которой определен исчерпывающий круг субъектов, имеющих право вносить предложения в Конституционный Суд.

Учеными и практиками предложено по крайней мере три основных подхода к введению прямой конституционной жалобы граждан. Первый из них заключается в том, что для введения института необходимо внести изменения в ст. 116 Конституции. Вторая группа специалистов считает, что для введения прямой конституционной жалобы следует принять только соответствующий закон или внести изменения и дополнения в Кодекс о судоустройстве и статусе судей. Третьи же предлагают путь через толкование ст. 116 Конституции, на основании которого возможно принятие соответствующего закона. Не останавливаясь подробно на аргументации приведенных мнений следует все же отметить, что раздел IV Конституции, включающий главу 8 «Суд», может быть изменен только путем референдума (ст. 140 Конституции), что представляется достаточно сложным. Вместе с тем решение дискутируемого теоретиками и практиками вопроса, связанного с содержанием понятия «компетенция, организация и порядок деятельности Конституционного Суда» с точки зрения возможности включать в это понятие и инициаторов конституционного судопроизводства, возможно путем толкования данной конституционной нормы, что не требует проведения республиканского референдума.

2. Проблемные теоретические вопросы, касающиеся обращений граждан

1) Кто обладает правом на обращение в Конституционный Суд: гражданин (индивидуально) или возможны обращения и организаций, а также коллективные обращения, подписанные группой граждан?

Безусловно, данный вопрос должен найти регламентацию непосредственно в законе, хотя опыт многих государств свидетельствует о том, что уточнение круга уполномоченных субъектов может происходить в ходе накопления конституционного опыта. Примером является практика Конституционного Суда Российской Федерации, еще в 1996 году выразившего правовую позицию о том, что хозяйственные общества по своей сути являются объединениями граждан – юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

При этом возникает также вопрос, могут ли быть субъектом права на конституционную жалобу иностранные граждане и лица без гражданства. В ст. 11 Конституции закреплено положение, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами наравне с гражданами Республики Беларусь. Иное может быть определено Конституцией (например, наделение избирательными правами), законами или международными договорами.

2) Какие акты могут быть предметом рассмотрения в связи с конституционной жалобой: только высших государственных органов или всех; только нормативные правовые акты либо также решения судов?

Подходы к решению данного вопроса в различных государствах самые разные. Например, в Испании предметом конституционной жалобы могут быть любые акты публичной власти, тогда как в Швейцарии – только акты кантонов (административные, судебные или законодательные).

Представляется оправданным распространить юрисдикцию на все виды нормативных правовых актов независимо от их уровня.

3) Абстрактный или конкретный нормоконтроль имеет место при рассмотрении дела на основании конституционной жалобы?

Можно согласиться с закреплением возможности (допустимости) конституционной жалобы скорее в форме конкретного нормоконтроля, когда гражданин оспаривает нарушение общественной (публичной) властью его личных конституционных прав и свобод. Интересы других членов общества защищаются в данном случае посредством выведения неконституционных нормативных правовых актов из правового поля.

4) Должна ли конституционная жалоба приниматься только после использования заявителем всех обычных средств защиты, включая судебные?

В законодательстве зарубежных государств (например, Германия, Испания) обычно предусматривается допустимость конституционной жалобы только после исчерпания других средств защиты, поскольку непосредственная причина конституционной жалобы может быть устранена и в ходе использования обычных процедур защиты нарушенных прав.

В то же время целесообразно предоставить Конституционному Суду право выбора и возможность рассматривать жалобу без прохождения заявителем всех этапов обычной защиты, если предметом жалобы является вопрос, имеющий всеобщую значимость и важность, промедление с решением которого может повлечь значительный ущерб не только для заявителя, но и других граждан, общества в целом.

5) Каков оптимальный срок для подачи конституционной жалобы?

Исходя из общих интересов обеспечения должных гарантий защиты нарушенных конституционных прав должны быть установлены процедурные (пресекательного характера) сроки подачи конституционной жалобы (например, в Испании основной срок – 20 дней при обжаловании решения суда, три месяца – для обжалования нормативных правовых актов (кроме законов), в Германии основной срок – один месяц, а для законодательного акта – один год).

6) Обязательна ли выработка особых процедурных правил?

Необходимо установление условий и порядка проверки так называемой допустимости жалоб в целях их «просеивания» от обращений, которые явно не могут быть предметом конституционного судопроизводства.

7) Каким составом Конституционного Суда должна рассматриваться конституционная жалоба?

Полагаем, что допустимы упрощенный порядок судопроизводства, сочетание элементов письменного и устного судопроизводства, рассмотрение жалобы в палатах (коллегиях судей) и т.п.

8) Что должно входить в предмет рассмотрения по такого рода делам?

Осуществление конституционного контроля по конституционной жалобе должно быть ограничено проверкой нормативных правовых актов с точки зрения нарушения конституционных прав, а не в отношении законности положений акта в целом. При этом Конституционный Суд не связан доводами заявителя в отношении только конкретных норм оспариваемого акта, а должен обладать всесторонней юрисдикцией, полнотой собственного усмотрения.

9) Необходимо ли установление правовых последствий решения Конституционного Суда, принятого на основании конституционной жалобы?

Представляется целесообразным законодательно предусмотреть последствия принятого по конституционной жалобе решения для судьбы правоприменительных решений, послуживших предметом данной жалобы. Решение Конституционного Суда можно рассматривать в качестве вновь открывшегося обстоятельства, и правоприменительные решения должны быть пересмотрены.

3. Рассмотрение Конституционным Судом жалоб граждан на решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов (ограниченная конституционная жалоба). В практике работы Конституционного Суда Республики Беларусь в 2000–2007 годах использовались возможности вынесения решений на основании ст. 122 Конституции. Согласно части четвертой данной статьи решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. Поскольку такие решения могут иметь и нормативный характер, а контроль за конституционностью нормативных правовых актов возложен на Конституционный Суд, то в течение указанного времени было вынесено несколько десятков решений по результатам рассмотрения нормативных актов местных Советов депутатов и исполнительных комитетов.

В целом в течение 1994–2010 годов Конституционным Судом Республики Беларусь принято 52 решения, касающиеся вопросов деятельности местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов (за исключением решений, принятых в порядке обязательного предварительного контроля конституционности законов Республики Беларусь).

Из приведенного количества на основании обращений граждан принято 28 решений, юридических лиц – 12, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов – 7, общественных объединений – 3, государственных органов – 2.

Предметом рассмотрения в Конституционном Суде в указанных случаях были вопросы, связанные с налоговым законодательством (27 решений), гражданским (6), жилищным (5), о предпринимательской деятельности (5), об основах конституционного строя (4) и др., в числе которых: 2 заключения о несоответствии Конституции Республики Беларусь нормативных правовых актов (их отдельных положений); 19 решений о конституционности нормативных правовых актов (их отдельных положений); 19 решений, содержащих предложения о необходимости совершенствования законодательства; 11 решений, в которых сформулированы правовые позиции Конституционного Суда по правовым вопросам; 1 решение о разъяснении ранее принятых решений.

Из общего количества рассматриваемых решений 40 подлежало исполнению государственными органами. На 6 мая 2010 г. реализовано в полном объеме 38 решений (95 процентов), 2 исполнены частично, не требуют исполнения 12 решений.

При рассмотрении решений Конституционного Суда, связанных с обеспечением прав и свобод граждан, вынесенных на основании обращений граждан и юридических лиц, следует отметить, что в 2004–2009 годах приняты: 1 решение, связанное с правом на жизнь, 3 – по вопросам права собственности, 5 – в связи с реализацией права на жилище, 3 – права на труд, 6 – права на социальное обеспечение, 1 – права на охрану здоровья, 1 – права на образование, 1 – права на свободу и личную неприкосновенность, 5 – права на юридическую помощь и судебную защиту, 2 – права на получение своевременной и достоверной информации, 2 – права на подачу обращений в государственные органы.

Недостатком указанного подхода являлось отсутствие в законодательных актах соответствующих процессуальных процедур рассмотрения жалоб граждан, поскольку в Регламенте Конституционного Суда урегулировать такие вопросы было достаточно проблемно.

Вместе с тем предложения Конституционного Суда по законодательной регламентации очерченного вопроса не были поддержаны, поэтому в настоящее время Конституционный Суд использует не часть четвертую ст. 122 Конституции, а часть восьмую ст. 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей и на основании обращений граждан вносит соответствующие предложения местным Советам депутатов, исполнительным и распорядительным органам.

4. Непосредственное влияние решений Конституционного Суда на обеспечение прав и свобод граждан. Влияние решений Конституционного Суда на обеспечение прав и свобод граждан осуществляется в следующих направлениях:

а) признание не соответствующими Конституции нормативных правовых актов, ограничивающих права граждан;

б) внесение предложений в правотворческие государственные органы о необходимости совершенствования законодательства посредством устранения в нем правовой неопределенности, пробелов и коллизий, связанных с реализацией прав и свобод граждан, в том числе на основании обращений граждан;

в) обязательный предварительный контроль всех законов, в том числе затрагивающих права и свободы граждан, до их подписания Президентом Республики Беларусь;

г) принятие посланий Конституционного Суда, в которых анализируются основные проблемы, связанные в том числе с обращениями граждан по поводу реализации ими прав и свобод, и высказываются правовые позиции Конституционного Суда по данным вопросам.

В заключение следует отметить, что влияние решений Конституционного Суда на обеспечение прав и свобод граждан достаточно существенно, так как любое решение, даже принятое на основании обращения одного гражданина в форме внесения Конституционным Судом предложений нормотворческим органам, затрагивает интересы многих тысяч граждан, а высокий процент исполнения таких решений позволяет реально защищать их права.