− 
 − 

О ПОНЯТИЯХ «РЕФЕРЕНДУМ», «НАРОДНЫЙ ОПРОС», «НАРОДНОЕ ОБСУЖДЕНИЕ», «НАРОДНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ», «ПЛЕБИСЦИТ» (ТЕОРЕТИКО-ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ)

КУРАК А.И.,

доцент кафедры конституционного и административного права
Академии управления при Президенте Республики Беларусь,
кандидат юридических наук

 

В статье излагается проблема, касающаяся сущности понятий «референдум», «народный опрос», «народное обсуждение», «народное голосование», «плебисцит» как институтов непосредственной демократии. Автор на основе проведенного анализа соответствующей правовой литературы, положений законодательства, в том числе отдельных зарубежных государств, отмечает наличие по данному вопросу определенной дискуссионности, излагая при этом собственную позицию.

 

The subject of the article is the essence of designated concepts as the institutes of direct democracy. The author on the basis of the carried-out analysis of the corresponding legal literature, legal regulations including the certain foreign states, notes the existence of some debatability on the matter of the isuee, however stating his own position.

 

Понятия «референдум», «народный опрос», «народное обсуждение», «народное голосование», «плебисцит», несмотря на свою употребительность, относятся к числу институтов конституционного права, мало исследованных отечественной (белорусской) юридической наукой, о чем свидетельствует тот факт, что на сегодняшний день обстоятельных исследований в данной области в республике не имеется. В то же время, к примеру, в Российской Федерации в условиях развитости практики проведения всероссийских, региональных и местных референдумов научный интерес к этой проблеме значительно возрос. Здесь на сей счет появился ряд исследований, монографий, научных статей [1]. Однако в этих работах речь идет в основном о референдуме как высшей форме непосредственной (прямой) демократии. Что же касается иных обозначенных нами понятий, то они затрагиваются авторами лишь в общем плане при наличии по ним определенного разброса мнений.

Исходя из сказанного, целью данной работы является рассмотрение сущности указанных понятий, выяснение вопроса наличия либо отсутствия между ними связей, сочетаются ли они друг с другом либо являются самостоятельными правовыми институтами.

Рассмотрение обозначенной темы начнем с анализа понятий «референдум» и «всенародный (народный) опрос», поскольку если обратиться к истории советского периода, то именно они раньше остальных получили конституционную основу, хотя институт референдума, как известно, имеет более давние исторические традиции.

Принято считать, что первый в истории человечества референдум был проведен в 1439 году в Швейцарии (кантон Берн). Правовую основу на общегосударственном уровне он получил здесь значительно позже – в 1874 году, когда нормы о различных видах референдума (обязательном, факультативном, проводимом в форме «народного вето») нашли отражение в Конституции Швейцарии, действовавшей до 1 января 2000 г., то есть до времени вступления в силу новой Конституции, принятой на референдуме 18 апреля 1999 г. и сохранившей соответствующие положения о референдуме [2].

До принятия Конституции СССР 1936 года институт референдума в основном негативно оценивался в юридической литературе. Однако с принятием данной Конституции подход в отношении оценки референдума со стороны ученых изменился. Это было связано с тем, что ст. 49 Конституции провозгласила возможность использования референдума, который характеризовался как всенародный опрос. Право проводить опрос, референдум предоставлялось Президиуму Верховного Совета СССР по собственной инициативе или по требованию одной из союзных республик [3]. Институт опроса (референдума) был закреплен и в ст. 31 Конституции БССР 1937 года, в соответствии с которой право его проведения предоставлялось Президиуму Верховного Совета БССР [4].

С формальным признанием опроса (референдума) делаются попытки дать ему научное объяснение, выделить его в самостоятельный конституционно-правовой институт. При этом следует отметить, что преобладающей точкой зрения среди ученых было отождествление референдума с опросом, что вполне объяснимо, поскольку, как отмечалось, данные понятия признавались в качестве синонимов на конституционном уровне. При этом отдельные авторы наряду с опросом и референдумом в качестве равнозначных им по значению называли и некоторые иные понятия. Так, В.Ф.Коток референдум и опрос отождествлял с плебисцитом [5, с. 58], В.Т.Кабышев – со всенародным обсуждением [6, с. 49].

Таким образом, можно предположить, что сторонники отождествления референдума с опросом стремились, прежде всего, подвести теоретическую базу под положение ст. 49 Конституции СССР, а не найти истину. Иными словами, на первый план скорее выдвигалась так называемая политическая целесообразность, а не научный подход.

Однако были и такие ученые, которые в этом вопросе имели иную позицию. Так, Р.А.Сафаров, отмечая неточность определения понятия референдума, содержащегося в Конституции СССР, указывал, что опрос – это выявление взглядов избирателей, а не народное голосование [7, с. 18]. Следовательно, он разграничивал рассматриваемые понятия, не считал их равнозначными.

Проблему референдума и опроса затрагивают и современные российские ученые, в частности С.А.Авакьян. Однако, как нам представляется, ученый излагает этот вопрос несколько противоречиво. Так, автор отмечает, что опрос перекликается с референдумом, и здесь же указывает, что его (опрос) можно считать самостоятельным институтом в системе непосредственной демократии. Далее он говорит, что опрос соотносится не с любым референдумом, а лишь с консультативным его вариантом [8, с. 370–371].

В литературе встречается и такой подход, когда проблема тождественности-нетождественности референдума и опроса излагается в виде предположения. Так, авторы учебника по конституционному (государственному) праву зарубежных стран, изданного под редакцией Б.А.Страшуна, отмечают, что определением референдума как всенародного опроса «вряд ли стоит пользоваться, ибо, как вытекает из понятия «опрос», результат голосования в данном случае, скорее всего, не имеет обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан». На наш взгляд, подобная позиция, наряду с ее «обтекаемостью», имеет и еще один «изъян». Как отмечалось, указанные авторы в качестве аргумента нетождественности референдума и опроса называют тот факт, что итоги последнего (опроса) не будут иметь юридической силы. Следуя такой логике, результаты любого референдума должны иметь обязательное значение. Однако, как известно, референдумы могут быть и консультативного плана. Правда, несколько далее этот недостаток авторами как бы «сглаживается». Приводя пример Швеции, где опрос именуется консультативным референдумом, они отмечают, что и такой подход «создает лишь ненужные сложности в восприятии термина «референдум» [9, с. 487].

Однозначно полагаем, что отождествлять опрос с референдумом не следует, причем ни с императивным, ни с консультативным его вариантом. Во-первых, опрос носит консультативный характер, то есть он не придает принятому в ходе него решению окончательное значение, как это имеет место при императивном референдуме. Во-вторых, не логично отождествлять опрос и с консультативным референдумом, несмотря на то что решения последнего, как и при опросе, не носят обязательного характера. Смешение же опроса лишь с референдумом подобного вида создает определенную путаницу в восприятии термина «референдум». Можно предположить, что не случайно Конституция СССР 1936 года, отождествляя опрос с референдумом, не разграничивала последний на императивный и консультативный. В-третьих, нельзя не согласиться с мнением Р.А.Сафарова, который, как уже отмечалось, указывал на то, что опрос – это выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не народное голосование, что характерно для референдума. В-четвертых, в пользу того, что опрос является самостоятельным институтом, свидетельствует то обстоятельство, что он является признанным инструментом проведения социологических исследований, а в государственно-правовой практике каких-либо общесоюзных либо республиканских мероприятий под таким названием не проводилось. В-пятых, о сомнительном определении референдума как опроса можно судить и по тому, что уже в следующей Конституции СССР 1977 года термин «опрос» уже не применялся и был заменен на другое понятие.

О нецелесообразности отождествления опроса с референдумом свидетельствует и тот факт, что между ними имеется разница в степени охвата населения. Так, чтобы узнать мнение граждан по тому или другому вопросу, не обязательно проводить консультативный референдум, в котором обычно требуется участие не менее половины избирателей, чтобы он был признан состоявшимся. Общая позиция населения по планируемому органами власти решению прояснится и в результате опроса значительно меньшего, чем при референдуме, количества избирателей. Подобный подход позволяет государству сэкономить значительную сумму финансовых средств, что немаловажно. Иными словами, проведение опроса обойдется значительно дешевле, чем организация референдума.

Как отмечалось, в Конституции СССР 1977 года термин «опрос» был заменен на другое понятие. В соответствии со ст. 5 референдум характеризовался как всенародное голосование [10]. Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции БССР 1978 года [11].

Институт референдума нашел отражение и в Конституции Республики Беларусь 1994 года (далее – Конституция), где он отождествляется уже не со всенародным, а с народным голосованием. Как представляется, выражение «народное голосование» является более оправданным, чем «всенародное голосование», поскольку последнее по своему смысловому значению предполагает обязательное участие в референдуме всех избирателей, что выглядит не совсем демократично. Исходя из этого, используемое в Конституции выражение «народное голосование» согласуется с закрепленным в ст. 76 положением о свободном участии граждан в референдуме, что соответствует принципам демократического государства, каким провозгласила себя наша страна.

Отождествление референдума с голосованием вряд ли можно считать правильным. Как известно, в качестве конституционно-правового института принято называть референдум, а не голосование. Голосование – это лишь соответствующая процедура, посредством которой осуществляется проведение референдума. В пользу сказанного в некоторой степени можно судить и по тому обстоятельству, что в Избирательном кодексе Республики Беларусь (далее – ИК) термин «референдум» употребляется без сопутствующего слова «голосование» (раздел VII) [12], что имеет место в Конституции. В результате между названиями главы 2 Конституции и раздела VII ИК, посвященных одному и тому же институту (то есть референдуму), имеется определенное несоответствие. В подтверждение нежелательности отождествления референдума с голосованием можно привести и еще один аргумент. Как известно, посредством голосования проводятся и выборы. Однако же и в Конституции, и в ИК данный термин (то есть выборы) употребляется без сопутствующего слова «голосование».

Что касается такой формы демократии, как всенародное (народное) обсуждение (далее – обсуждение), то, как отмечалось, некоторые ученые отождествляли его с референдумом и опросом. Представляется, что подобная позиция выглядит неубедительной. К примеру, С.А.Авакьян, указывая на недопустимость смешивания референдума с обсуждением, справедливо отмечает, что обсуждения обычно предшествуют голосованию (референдуму. – А.К.). Нельзя не согласиться с автором и в том, что при обсуждении, в отличие от референдума, граждане имеют возможность внести свои предложения по проектам законодательных актов либо вопросам государственной жизни (далее – проект). А вот в отношении высказывания о том, что лишь обсуждения являются средством выявления и формирования общественного мнения по проекту, данный аргумент, приводимый им в обоснование разграничения обсуждения и референдума, не безупречен [8, с. 371]. Дело в том, что мнение граждан может выявляться и посредством проведения консультативного референдума. Причем в последнем случае полученные результаты будут более точно отражать мнение населения в отношении предложенных вопросов, поскольку обычно участников референдума бывает в разы больше, чем количество принимающих участие в обсуждениях.

В пользу разграничения обсуждения и референдума можно привести еще один аргумент, касающийся итоговых результатов обсуждения и референдума, в частности, императивного его варианта. Решение последнего, как известно, приобретает окончательное значение, то есть должно быть соответствующими субъектами реализовано. При обсуждении же граждане вносят лишь свои предложения по проекту акта (решения), многие из которых не находят применения.

Как показывает практика, на обсуждение народа обычно выносятся проекты конституций. Впервые такое обсуждение по решению Президиума ЦИК СССР было осуществлено в отношении проекта Конституции СССР 1936 года, проводившегося в течение 5 месяцев с широчайшим размахом. В условиях политического режима того времени подобное обсуждение в большей степени носило пропагандистский характер и было призвано «освятить» Основной Закон волей народа. Всенародному обсуждению, длившемуся с 5 июня до конца сентября 1977 года, подвергалась и Конституция СССР 1977 года. Широкое обсуждение было организовано и по Конституции, в ходе разработки которой в печати публиковались три ее проекта, что позволило провести их широкое и обстоятельное обсуждение, проанализировать и учесть поступившие замечания и предложения. Это был настоящий научный поиск оптимального варианта Конституции.

Обсуждение нелогично сравнивать с опросом. Опрос, как и референдум, предполагает получение от его участников ответов на конкретно поставленные вопросы, чего, как известно, не бывает при обсуждении. Целью последнего является достижение иной задачи, о чем говорилось выше. Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что обсуждение является самостоятельной формой непосредственной демократии, имеющей консультативный характер, которую не правомерно отождествлять ни с референдумом, ни с опросом.

Наряду с референдумом в науке и на практике используется и такое понятие, как «плебисцит» (в переводе с латинского – «решение народа»). Большинство авторов склоняются к тому, что принципиальных различий между этими понятиями не имеется, то есть по существу они являются синонимами. Тем не менее некоторое разночтение все же наблюдается. Так, одни ученые под плебисцитом понимают референдум по вопросам, имеющим для страны или региона судьбоносный характер [9, с. 486]. Другие отмечают, что референдум проводится по внутриполитическим, а плебисцит – по внешнеполитическим вопросам [8, с. 371]. Третьи называют плебисцитом голосование по наиболее важным для страны вопросам, не подразделяя их на внутригосударственные и внешнеполитические [14, с. 227]. Четвертые отмечают, что использование терминов «референдум» и «плебисцит» иногда обуславливается устоявшейся национальной традицией [13, с. 205]. Встречается и такая позиция, когда авторы разграничивают референдум и плебисцит. К примеру, В.В.Комарова отмечает, что они являются различными формами волеизъявления граждан, как по содержанию, так и по правовым последствиям [15, с. 32]. Однако автор не приводит каких-либо комментариев в обоснование выдвинутого тезиса.

Полагаем, что все указанные точки зрения по проблеме референдума-плебисцита имеют под собой определенное основание. Это можно объяснить тем, что в разных странах законодательство по-своему трактует рассматриваемые понятия. К примеру, в Конституции Федеративной Республики Бразилия называются и референдум, и плебисцит, которые разграничиваются. Плебисцит здесь имеет совещательный характер, а референдум – решающий (ст. 14, пункт 15 ст. 49 и др.) [16]. Как видим, плебисцитом в данной стране называют то, что в иных государствах принято считать консультативным референдумом.

В некоторых странах применяется только термин «референдум» (Италия, Испания), а в некоторых – только «плебисцит» (Чили, Коста-Рика и др.). Во французских источниках встречается термин «референдум плебисцитарного характера» [17, с. 427]. В США и ряде других стран не проводят различия между плебисцитом и референдумом [18, с. 168].

Подводя итог по проблеме референдума-плебисцита, отметим, что имеющиеся в разных странах особенности в их понимании не являются столь контрастными, чтобы считать референдум и плебисцит совершенно самостоятельными, отдельными институтами непосредственной демократии. В обоснование данной позиции можно привести следующие аргументы. Во-первых, и референдум, и плебисцит реализуются посредством одной и той же процедуры, то есть путем голосования. Во-вторых, в обоих случаях перед гражданами ставятся вопросы, на которые они должны ответить. В-третьих, для референдума и плебисцита характерен один и тот же подход к определению их результатов, то есть принятым признается решение, поддержанное большинством избирателей. В-четвертых, вряд ли можно найти какие-либо четкие критерии разграничения референдума и плебисцита, которые стали бы общепризнанными. Попытки же их определения, как нам представляется, что-либо существенное в развитие юридической науки вряд ли привнесут. Таким образом, наиболее предпочтительным является опыт тех государств, в законодательстве которых используется лишь одно из рассматриваемых понятий – «референдум» либо «плебисцит». Такой подход не создает путаницы и необоснованной дискуссии в понимании этого вопроса.

В рамках данной статьи видится целесообразным коснуться и вопроса содержания дефиниций референдума, приведенных в Конституции и ИК. Так, в ст. 73 Конституции сказано, что «для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни могут проводиться республиканские и местные референдумы» [19], исходя из чего логично предположить, что в республике допускается проведение как императивных, так и консультативных референдумов, поскольку соответствующие решения, имеющие юридическое значение, принимаются в обоих случаях. Отличие лишь в том, что при императивном референдуме решение принимается непосредственно гражданами, а при консультативном – соответствующими государственными органами, назначившими проведение референдума. В соответствии со ст. 111 ИК «референдум является способом принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни» [12], исходя из чего референдум должен носить исключительно императивный характер, поскольку его итогом является принятие решения, а не выявление мнения граждан. Таким образом, сопоставляя содержание положений, определяющих предназначение референдума, приведенных в Конституции и ИК, можно сделать вывод, что они в определенной мере противоречат друг другу. Как представляется, данное противоречие можно было бы устранить путем корректировки содержания вышеуказанной статьи ИК.

В заключение сделаем следующие выводы.

1. В СССР референдум получил официальное признание лишь с принятием Конституции 1936 года. До этого отношение к референдуму в юридической науке было в основном негативным.

2. Референдум и всенародный (народный) опрос являются самостоятельными институтами демократии, и их не следует отождествлять, что имело место в Конституции СССР 1936 года.

3. Референдумы должны иметь императивный характер. Вместо консультативных референдумов целесообразнее ограничиваться проведением социологического опроса. Такой подход позволит сэкономить материальные и финансовые средства и в то же время даст возможность определить воспринятую позицию гражданами.

4. В зависимости от юридической силы референдумы принято подразделять на императивные и консультативные. На наш взгляд, представляется оправданным выделять и третий вид референдумов – императивно-консультативные. Суть такого референдума состоит в том, что одновременно могут выноситься вопросы и императивного значения, и консультативные, как это было, например, на референдуме, проводившемся в Республике Беларусь 24 ноября 1996 г. Вынесение на такой референдум вопросов консультативного характера будет являться оправданным с точки зрения материально-финансовых затрат, поскольку отпадет необходимость проведения так называемого консультативного референдума или опроса граждан.

5. В последних советских конституциях СССР и БССР, а также в действующей Конституции референдум отождествляется с голосованием. Подобный подход вряд ли можно назвать оправданным, поскольку голосование – это процедура проведения референдума, а последний – это правовой институт.

6. Народное обсуждение следует считать отдельной самостоятельной формой демократии. Ему могут подвергаться проекты каких-либо актов (решений). На наш взгляд, на предварительное обсуждение желательно выносить вопросы, которые предполагается вынести на референдум, чтобы граждане могли узнать различные точки зрения и затем более осознанно сделать свой выбор.

7. Наряду с референдумом используется и такое понятие, как «плебисцит». Придерживаемся мнения, что данные понятия являются синонимами. В то же время в мировой практике известны различные подходы. В одних государствах применяется термин «референдум», в других – «плебисцит», а в третьих – оба. Представляется, что наиболее приемлемой является практика тех стран, в законодательстве которых применяется один из указанных терминов, поскольку такой подход не вносит путаницу в их понимание.

Список цитируемых источников

1. Марченко, М.Н. Референдум как форма непосредственной демократии / М.Н. Марченко // Вестн. МГУ. Сер. Право. – 1991. – № 6. – С. 3–14; Полеина, С.В. Развитие представительной и непосредственной демократии в условиях формирования правового государства / С.В. Полеина // Теория права. – М., 1992. – Вып. 2. – С. 19–28; Дмитриев, Ю.А. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации / Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова // Право и жизнь. – 1995. – № 7. – С. 42–50; Старостина, И.А. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика / И.А. Старостина // Вестн. МГУ. – 1998. – № 1. – С. 40–55.

2. Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / сост. проф. В.В. Маклаков. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд-во БЕК, 2002. – С. 227–274.

3. Собрание законов СССР. – 1936. – № 33. – Ст. 209.

4. Конституция (Основной Закон) Белорусской Советской Социалистической Республики 1937 года. – Минск: Беларусь, 1965.

5. Коток, В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в Советском государстве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / В.Ф. Коток. – М., 1965. – С. 58.

6. Кабышев, В.Т. Прямое народовластие в советском государстве / В.Т. Кабышев. – Саратов, 1974. – С. 49.

7. Сафаров, Р.А. Институт референдума в условиях общенародного государства / Р.А. Сафаров // Сов. гос-во и право. – 1963. – № 6. – С. 18.

8. Авакьян, С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. / С.А. Авакьян. – М.: Юрист, 2005. – Т. 1. – 719 с.

9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учеб. для вузов / рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. – 4-е изд., обновл. и дораб. – М.: Норма, 2005. – 896 с.

10. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик 1977 г. // Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Конституции (Основные Законы) Союзных Советских Социалистических Республик. – М., 1985. – С. 3–52.

11. Конституция (Основной Закон) Белорусской Советской Социалистической Республики 1978 г. // Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Конституции (Основные Законы) Союзных Советских Социалистических Республик. – М., 1985. – С. 145–189.

12. Избирательный кодекс Республики Беларусь: принят Палатой представителей 24 янв. 2000 г.: одобрен Советом Респ. 31 янв. 2000 г.: текст Кодекса по состоянию на 4 янв. 2010 г. // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.

13. Автономов, А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. / А.С. Автономов. – М.: Проспект, 2005. – 552 с.

14. Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 1997. – 568 с.

15. Комарова, В.В. Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие / В.В. Комарова. – М.: Ось–89, 1998. – 304 с.

16. Конституция Федеративной Республики Бразилия // Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / сост. проф. В.В. Маклаков. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд-во БЕК, 2002. – С. 405–554.

17. Чудаков, М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: курс лекций / М.Ф. Чудаков. – Минск: Харвест, 1998. – 784 с.

18. Мишин, А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. / А.А. Мишин. – 9-е изд., испр. и доп. – М.: Юрид. Дом, 2002. – 496 с.

19. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г.) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 1999. – № 1. – 1/0; 2004. – № 188. – 1/6032.