− 
 − 

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО СТАДИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

КРАМНИК А.,

кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного права
юридического факультета Белорусского государственного университета

 

 

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 12 апреля 2016 г.

 

Вопросом о понятии административного процесса и его стадиях занимались многие ученые, каждый из которых вносил нечто новое в определение данного понятия. Вероятно, по этой причине до сих пор не существует общепризнанного понятия (определения) рассматриваемого социального явления.

 

В Российской Федерации наиболее распространенным является мнение В.Д.Сорокина, согласно которому административный процесс состоит из целого ряда производств, определяющих порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, осуществляемых исполнительно-распорядительными органами. К таким производствам автор относит:

1) производство по принятию нормативно-правовых актов;

2) производство по предложениям и заявлениям граждан;

3) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

4) производство о поощрениях;

5) регистрационное производство;

6) лицензионное производство;

7) исполнительное производство;

8) производство по дисциплинарным делам;

9) производство по делам об административных правонарушениях [1].

Такого мнения придерживается и ряд белорусских ученых. Так, В.А.Круглов пишет, что административный (административно-деликтный) процесс «является только лишь составной частью административного процесса, но не всем административным процессом» [2, с. 8].

Г.А.Василевич, С.М.Забелов, Д.Е.Тагунов утверждают, что «административный процесс – урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по рассмотрению и разрешению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений в целях обеспечения законности и укрепления правопорядка (юридическое понимание)» [4, с. 76]. Рассуждение Т.А.Червяковой [5, с. 54] приводит по существу к названному выше пониманию, что административный процесс состоит из двух частей:

1) управленческой;

2) юрисдикционной.

«Сущность первой заключается в том, что административный процесс определяется как деятельность по разрешению административно-правового спора или конфликта. Представители второго направления включают в указанную правовую категорию наряду с юрисдикционной иные виды деятельности органов исполнительной власти правотворческого и правоприменительного характера» [5, с. 54].

У О.И.Чуприс несколько иной подход к пониманию административного процесса. По ее мнению, управленческий процесс состоит из совокупности административных управленческих производств. При этом автор поясняет, что «административно-управленческое производство представляет собой деятельность специально уполномоченных органов государственного управления и их должностных лиц по разрешению совокупности однородных индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления, объединенных родовым предметом общественных отношений» [6, с. 269]. К таким производствам она относит:

· производство по изданию правовых актов;

· регламентарное производство;

· производство по прохождению государственной службы;

· производство по делам о поощрениях;

· дисциплинарное производство;

· производство по обращениям граждан и юридических лиц;

· регистрационное производство;

· разрешительное производство;

· лицензионное производство;

· административно-договорное производство;

· административно-надзорное производство.

Как видим, в указанном перечне производств в сравнении с перечнем производств, названных В.Д.Сорокиным, отсутствует производство по делам об административных правонарушениях и названы новые – по прохождению государственной службы, административно-договорное и административно-надзорное. Таким образом, можно сказать, что О.И.Чуприс утверждает о наличии отдельного вида административного процесса – управленческого процесса – подобно А.Н.Крамнику [7, с. 112].

m Данный подход к понятию административного процесса в немалой степени определяется обретением «административным (управленческим) правом» в Республике Беларусь статуса самостоятельной отрасли белорусского права с отделением от него вопросов административно-деликтного и процессуально-исполнительного права.

Между тем следует обратить внимание на то, что термин «административный (управленческий) процесс» в действующем законодательстве не употребляется и вряд ли в ближайшем будущем может быть использован. Во-первых, по той причине, что административный (управленческий) процесс является выражением государственного управления в правовой форме, то есть органы государственного управления, реализуя управленческие функции, осуществляют административный процесс. Иными словами, административный процесс отождествляется с порядком осуществления государственного управления. Во-вторых, виды производств по своему характеру весьма различны. По этой причине вряд ли они могут составлять единое целое как административный процесс. В-третьих, преобладающее большинство названных производств по существу является отдельными управленческими функциями тех или иных органов государственного управления, их должностных лиц. В-четвертых, каждый вид производства регулируется отдельным правовым актом. Не существует одного нормативного правового акта, определяющего общий порядок даже для принятия (издания) правовых актов управления. Такой порядок регулируется многими правовыми актами.

Нельзя не обратить внимание и на такое обстоятельство. На практике нередко возникают затруднения в разграничении материальных и процессуальных норм управленческого права. Объясняется это тем, что статика и динамика управленческой деятельности неразделимы. По указанной причине более правильным было бы первоначально принять примерно такое название: «Кодекс Республики Беларусь об индивидуально-конкретных делах в сфере государственного управления», а потом (или одновременно) принять примерно с таким названием: «Процессуальный кодекс Республики Беларусь об индивидуально-конкретных делах в сфере государственного управления». Подобный подход снял бы многие спорные вопросы о понятии административного процесса и юридически утвердил бы наличие процесса по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления.

Принятие Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) должно было изменить мнение некоторых белорусских ученых об административном процессе. Ведь в ч. 3 ст. 1.4 ПИКоАП дано его определение, которое утверждает существование отдельного самостоятельного вида юридического процесса – процесса об административных правонарушениях. Однако этого не произошло. Отдельные белорусские ученые, как видим, по-прежнему полагают, что рассматриваемый вид процесса является отдельным видом общего понятия «административный процесс» наравне с другими административными производствами.

Между тем имеют место и иные воззрения ученых. Так, автор данной статьи полагает, что невозможно «согласиться с мнением ученых, которые до настоящего времени представляют административно-деликтный процесс частью так называемого административного процесса, связанного с административным (управленческим) правом» [8, с. 22], «административно-деликтный процесс – это отдельный самостоятельный вид деятельности, не связанный с государственным управлением» [8, с. 23]*.

______________________________

*См. также: Крамник, А.Н. Административное право. Ч. 3. Процессуально-исполнительное право / А.Н.Крамник. – Минск: Издательский центр БГУ, 2013.

Подобной точки зрения придерживается и Г.А.Василевич: «в настоящее время сформировалась позиция ученых, основывающаяся на том, что процессуально-исполнительное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, служебная роль которых состоит в регулировании отношений, складывающихся при осуществлении процессуально-исполнительной деятельности в связи с совершением административных правонарушений» [9, с. 8].

m Названные правовые и научные утверждения дают основания полагать о существовании отдельного вида юридического процесса – административного процесса. Кстати, в ПИКоАП данный термин употребляется 439 раз. Таким образом, указанное словосочетание представляется отдельным видом юридического процесса, установленного нормами административно-процессуального права. Значит, он является правовым понятием, с которым нельзя не считаться, по крайней мере, в Республике Беларусь. Иные виды процесса, связываемые с административным правом, не могут выступать под аналогичным названием.

Административный процесс, как и другие виды юридического процесса, имеет общие и специальные признаки. К общим признакам следует отнести то, что административный процесс – это соответствующая деятельность; эта деятельность осуществляется в установленном порядке; указанный порядок определяется правом; названная деятельность осуществляется уполномоченными субъектами; рассматриваемая деятельность, как правило, вызвана совершением деяния, подпадающего под признаки соответствующего правонарушения; названная деятельность предназначена для реализации норм материального права.

Специальные признаки вытекают из общих и их конкретизируют. К ним относится следующее:

1) указанная деятельность осуществляется в порядке, определяемом административно-процессуальными нормами;

2) эта деятельность реализуется преимущественно органами государственного управления и их должностными лицами, по существу являясь их компетенцией. Органы государственного управления рассматривают дела об административных правонарушениях, совершаемые в сфере своей деятельности. К компетенции таких органов относится более 614 видов дел. Судьи рассматривают 270 видов дел. Исключительная компетенция судей уже значительно меньше. Протоколы об административных правонарушениях составляют исключительно должностные лица органов государственного управления;

3) источником рассматриваемой деятельности является совершение административного правонарушения;

4) основным источником норм материального права, являющихся основой для существования административного процесса, служит Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях.

m Таким образом, административный процесс – самостоятельный вид юридического процесса, регулируемый нормами административного процессуального права, основным источником которых является ПИКоАП. Правовое название «административный процесс» тождественно понятиям «административно-деликтный процесс» и «процесс по делам об административных правонарушениях».

Порядок административного процесса предполагает последовательное осуществление процессуальных действий, объединенных в установленные стадии. Под стадией следует понимать часть административного процесса, относительно самостоятельную по своим задачам. В целом же решаются общие задачи административного процесса. Как правильно подчеркивается в научной литературе, все стадии органично связаны между собой. Последующая, как правило, начинается лишь после того, как закончена предыдущая. На новой стадии проверяется то, что было сделано раньше, и решаются свои задачи.

Анализ норм ПИКоАП позволяет говорить о наличии пяти стадий. Среди них:

1) возбуждение дела об административном правонарушении (начало административного процесса) (гл. 9 ПИКоАП);

2) подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению (гл. 10 ПИКоАП);

3) рассмотрение дела об административном правонарушении (гл. 11 ПИКоАП);

4) обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении (гл. 12 ПИКоАП);

5) исполнение (обращение к исполнению) постановления о наложении административного взыскания (гл. 13 ПИКоАП).

Наиболее спорными в научной литературе и недостаточно четко сформулированными в белорусском законодательстве являются первая и пятая стадии административного процесса.

Отдельные ученые высказывают сомнения в необходимости существования первой стадии с таким названием и содержанием, как она определена в гл. 9 ПИКоАП, – «начало административного процесса». Например, А.В.Денисевич пишет: «следует отметить, что не совсем корректно … выделять начало административного процесса в самостоятельную стадию, поскольку оно выступает отправным моментом производства по делам об административных правонарушениях, и приравнивать подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению к административному расследованию (как это закреплено в российском законодательстве)» [9, с. 179]. В то же время авторы названной книги признают необходимой рассматриваемую стадию [9, с. 16–17, 167–176].

m Полагаю, что стадия «начало административного процесса» необходима. Без нее невозможна стадия «подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению». Однако она должна выражаться в «возбуждении дела об административном правонарушении». Без присутствия рассматриваемого дела не может быть начала административного процесса. Дело как обособленное производство образуется в первой стадии.

Возбудить дело об административном правонарушении – значит дать возможность (породить состояние) совершать уполномоченным органом, его должностным лицом соответствующие процессуальные действия, которые в ПИКоАП не определены как таковые. Подобная возможность появляется с момента восприятия ими факта совершения административного правонарушения и его фиксацией. Фиксация может происходить в сознании (памяти), а потом на бумаге или только в сознании (памяти) компетентного должностного лица.

Возбуждение дела об административном правонарушении – начало административного процесса.

m Под ним понимается придание официального юридически значимого характера сведениям об административном правонарушении, поступившем компетентному должностному лицу.

При непосредственном обнаружении признаков состава административного правонарушения компетентным лицом это лицо в устной форме принимает решение о необходимости проведения соответствующих процессуальных действий или адресует их проведение другим лицам.

Возбуждение дела об административном правонарушении может осуществлять должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о соответствующем административном правонарушении. Это должно быть сделано немедленно или не позднее 3 суток после поступления в орган заявления, сообщения об административном правонарушении, а при необходимости проверки достаточности наличия или отсутствия оснований к возбуждению такого дела – не позднее 10 суток. Подобное положение ч. 1 ст. 173 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь вполне приемлемо и для ПИКоАП.

День возбуждения дела об административном правонарушении вполне вправе быть днем начала подготовки такого дела к рассмотрению.

m До возбуждения дела об административном правонарушении при необходимости не исключается проведение опроса, обследования, административного задержания физического лица, изъятия вещей и документов, чтобы получить достаточные данные о наличии или отсутствии административного правонарушения.

Отдельные ученые полагают, что совершение указанных действий является подготовкой к началу административного процесса, то есть допроцессуальной подготовкой, которая осуществляется в пределах полномочий, предоставленных органам, ведущим административный процесс, на основании законодательства, определяющего их правовой статус. Получается, что эти органы в рассматриваемой стадии выступают как органы государственного управления, а не как участники административного процесса. Они становятся участниками процесса лишь после составления соответствующего документа, предусмотренного ст. 9.5 ПИКоАП. Административный процесс считается начатым с момента составления названных документов. Считаю, что подобная регламентация ст. 9.5 не в полной мере соответствует чч. 3, 6 и 22 ст. 1.4 ПИКоАП.

Внесение указанных изменений в ПИКоАП повлечет за собой соответствующие изменения в ст. 9.5. Сегодняшнее содержание рассматриваемой статьи не свидетельствует о наличии начала административного процесса. Например, составление протокола об административном правонарушении по ст. 9.5 является началом административного процесса, а по п. 1 ч. 1 ст. 10.26 ПИКоАП, как справедливо подчеркивается, оно удостоверяет окончание подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению. Итак, составление протокола об административном правонарушении не может быть признаком двух стадий административного процесса.

m Составление протокола о процессуальном действии (ч. 3 ст. 9.5) реально осуществляется только во второй стадии административного процесса, в которой предусмотрено совершение процессуальных действий в виде опроса (ст.ст. 10.10–10.12), освидетельствования (ст. 10.14), осмотра (ст. 10.13).

Административное задержание физического лица преследует цель не только обеспечения административного процесса (п. 1 ч. 1 ст. 8.2, ст. 8.1), но и пресечения противоправной деятельности, что не связано с административным процессом.

Вынесение постановления о наложении административного взыскания (абз. 4 ст. 9.5) предусмотрено ст.ст. 11.9–11.10 как результат (итог) рассмотрения дела об административном правонарушении, а не как начало административного процесса. И с этим невозможно не согласиться.

Как видим, названные процессуальные акты (протоколы, постановления) занимают важное место в системе административного процесса, но не предваряют начальную стадию, поскольку составляются и выносятся в других стадиях.

Спорной и недостаточно четко урегулированной является и пятая стадия административного процесса.

Во-первых, исполнение постановления о наложении административного взыскания вряд ли можно отнести к административному процессу, так как административный процесс – это порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении.

m Одним из видов постановлений, вынесенных по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, является постановление о наложении административного взыскания. По этой причине оно и исполняется, а не исполняется постановление по делу. После вынесения постановления по делу об административном правонарушении и вступления его в законную силу названное дело «исчезает», и начинает действовать постановление о наложении административного взыскания.

Оно (это постановление) в гл. 13 и Исполнительной части ПИКоАП справедливо называется без употребления слов «по делу об административном правонарушении».

Во-вторых, не может быть исполнения постановления в стадии административного процесса и как самостоятельного вида деятельности, урегулированной нормами исполнительного права, источниками которых является Исполнительная часть ПИКоАП.

В-третьих, в гл. 13 «Исполнение постановления о наложении административного взыскания» только три из восьми статей относятся к судье, должностному лицу органа, ведущего административный процесс. В остальных пяти речь идет об общих вопросах исполнения постановления [3]. Они содержатся в Исполнительной части ПИКоАП в качестве отдельной главы или статьи под названием «Общие положения» (главу 13 правильнее было бы назвать так: «Обращение постановления о наложении административного взыскания к исполнению»).

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях исполнение постановления по делам об административных правонарушениях (раздел V) обособлено от производства по делам об административных правонарушениях (раздел IV Кодекса).

В научной литературе подход ученых к рассматриваемому вопросу об исполнении вынесенного постановления по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении не однозначен. Например, В.А.Круглов вообще исключает исполнение постановления из административного процесса. Он полагает, что «исполнение постановления – стадия, которую проходит дело об административном правонарушении, но не стадия административного процесса» [2, с. 13]. С.Г.Василевич в качестве одной из стадий административного процесса рассматривает «обеспечение исполнения постановления по делу об административном правонарушении о наложении административного взыскания» [9, с. 17], а С.В.Добриян говорит о стадии административного процесса под названием «Общие положения об исполнении постановления о наложении административного взыскания» [9, с. 244].

Сказанное подтверждает мысль о необходимости внесения изменений в гл. 13 ПИКоАП.

 

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

1. Сорокин, В. Д. Административно-процессуальное право : учебник / В. Д. Сорокин. – С-Пб. : изд. юридический центр «Пресс», 2008. – 569 с.

2. Круглов, В. А. Административный (административно-деликтный) процесс в Республике Беларусь / В. А. Круглов. – 2-е изд. перераб. и доп. – Минск : Амалфея, 2008. – 396 с.

3. Крамник, А. Н. Новое в понятии административного процесса // Белорусская государственность и развитие национальной правовой системы: от Статута 1588 года до современной конституции : материалы республик. научно-практич. конф. (Минск, 11–12 марта 2008 года). – Минск : Веды, 2008. – С. 137.

4. Василевич, Г. А. Административное право и процесс. Практикум / Г. А. Василевич, С. М. Забелов, Д. Е. Тагунов. – Минск : Право и экономика, 2013. – 232 с.

5. Червякова, Т. А. Теоретико-прикладные проблемы лицензирования в Республике Беларусь / Т. А. Червякова. – Минск : БГУ, 2014. – 155 с.

6. Чуприс, О. И. Административное право : учебник / О. И. Чуприс. – Минск : Издательский центр БГУ, 2014.

7. Крамник, А. Н. Административное право : учебник : в 2 ч. / А. Н. Крамник, О. И. Чуприс. – Ч. 1 : Управленческое право. – Минск : Изд-во БГУ, 2013. – 567 с.

8. Крамник, А. Н. Административно-деликтный процесс / А. Н. Крамник // Юстиция Беларуси. – 2010. – № 11. – С. 22–26.

9. Василевич, Г. А. Административное процессуально-исполнительное право / Г. А. Василевич, С. В. Добриян, А. В. Денисевич [и др.]. – Минск : Адукацыя і выхаванне, 2014. – 320 с.