− 
 − 

ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА КАК ПРИЗНАКИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ НАЦИОНАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

КОЗАК М.А.,

преподаватель кафедры истории и теории права юридического факультета Витебского государственного университета им. П.М.Машерова, аспирантка кафедры конституционного права БГУ

 

Аннотация

В статье анализируются различные проявления представительной природы верхней палаты парламента, содержится сравнительный анализ порядка формирования верхней палаты на примерах зарубежных государств, рассматриваются предпосылки введения в 1996 году двухпалатного парламента в Республике Беларусь. В статье обозначены проблемные аспекты формирования Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь на заседаниях Советов депутатов базового уровня. Проводится анализ состава членов Совета Республики с 1997 года по 2009 год. Рассматриваются органы, входящие в состав палаты, и органы, не входящие в его структуру, но примыкающие к ним: Президиум Совета Республики, постоянные комиссии, Секретариат Совета Республики, Совет по взаимодействию органов местного самоуправления.

В статье содержатся конкретные предложения по демократизации представительного характера Совета Республики, связанные, в частности, с совершенствованием порядка формирования палаты и ее внутренней структуры.

 

Summary

In this article are specified various displays of the representative nature of the upper chamber of parliament, it contains the comparative analysis of an order of formation of the upper chamber on the examples of the foreign states, are considered the introduction preconditions in year 1996 of a parliament of two houses in the Republic of Belarus. In the article are designated problem aspects of the formation of Republic Council of National meeting of the Republic of Belarus at sessions of Councils of deputies of base level. The analysis of structure of members of the Council of the Republic from 1997 till 2009 is carried out. The bodies which are a part of the chamber and the bodies, not entering into its structure, but adjoining to them are considered: Presidium of the Republic Council, the Constant commissions, Secretary of Republic Council, Council about interaction of local governments.

In article we see specific proposals on democratization of representative character of Republic Council, in particular connected with perfection of the order of formation of the chamber and its internal structure.

 

В науке конституционного права практически отсутствуют специальные исследования Совета Республики, как представительного органа. Чаще Совет Республики изучался во взаимосвязи с Палатой Представителей, что скорее было связано с осмыслением парламентаризма, осуществлением законодательной деятельности обеих палат, места парламента в новой конструкции власти в Республике Беларусь. Таким образом, назрела необходимость специального комплексного изучения представительного характера Совета Республики как ведущей, определяющей характеристики органа, от которой производны другие направления его деятельности, полномочия, место в государственном механизме.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и анализа конституционных норм, положений законодательства Республики Беларусь, а также научной литературы, включая исследования зарубежного опыта организации и функционирования двухпалатных парламентов, определить особенности порядка формирования и внутренней структуры Совета Республики. И на этой основе выработать предложения по демократизации представительного характера Совета Республики.

Теоретической основой исследования послужили работы таких белорусских авторов, как Г.А.Василевич, В.И.Тележников, А.В.Тихомиров, И.В.Шаврук, М.Ф.Чудаков; российских – С.А.Авакьян, А.С.Автономов, И.А.Алебастрова, М.В.Баглай, А.А.Безуглов, О.Е.Кутафин, В.Е.Чиркин, Б.А.Страшун и др.

Парламентское устройство и порядок формирования изучались на основе анализа Конституции Республики Беларусь, конституций иностранных государств, указов Президента Республики Беларусь, Регламента Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, постановлений Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, а также на основе изучения законопроектов.

Парламент – это «представитель крупнейшего территориального публичного коллектива в стране – народа, всего общества» [1, с. 3]. Совет Республики отражает на общегосударственном уровне власти политико-территориальное устройство страны и представляет срез интересов территориальных сообществ, является одним из основных гарантов и механизмов обеспечения стабильности и преемственности власти, последовательности в осуществлении стратегической составляющей национальной политики. Изучение представительного характера Совета Республики способствует определению оптимального варианта сочетания интересов народа, способствует утверждению в стране принципов правового государства, демократии, народного представительства.

Представительная природа верхней палаты парламента является его основным свойством, сущностной характеристикой. Однако представительная природа имеет разные проявления. Это может быть связано со способом формирования органа, его структурой, компетенцией, организационно-правовыми формами деятельности, системной связи с другими органами власти, обществом, населением. В совокупности эти обстоятельства формируют представительный характер органа, то есть направление, тип представительной природы органа. Социально-правовые, структурно-институциональные изменения в обществе, естественно, связаны с изменением представительного характера органа, формирующегося или изменяющегося под воздействием новых условий его функционирования, новых целей и задач, которые на него возлагаются. Изменения в представительной природе власти у нас в государстве мы связываем в первую очередь с созданием в Республике Беларусь двухпалатного представительного органа и образованием второй палаты – Совета Республики.

24 ноября 1996 года на республиканском референдуме в Конституцию Республики Беларусь 1994 года были внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми на смену Верховному Совету Республики Беларусь пришел новый парламент – Национальное собрание Республики Беларусь.

Предпосылками введения в 1996 году двухпалатного парламента в Республике Беларусь стала общая тенденция перехода соседних государств к двухпалатному парламенту. Подобного рода опыт работы имеется во многих государствах мира (сегодня в мире насчитывается более 200 стран, где приняты парламентские формы правления). Если в 70-е годы в мире было 45 двухпалатных парламентов, то теперь их 67, и еще в 12 странах намечено создание второй палаты. Двухпалатный парламент – это неотъемлемый признак развитой демократии и мощный импульс к дальнейшему распространению и развитию. На практике современного развития государств можно проследить тенденцию «невозвращения» от двухпалатного парламента к однопалатному, хотя можно привести пример: Киргизский парламент состоял из двух палат – Законодательного собрания и Собрания народных депутатов. В Законодательном собрании 25 % мест распределялись на основе выборов по принципам пропорциональной избирательной системы. Однако 2 февраля 2003 года по итогам конституционного референдума двухпалатная система парламента была упразднена, был создан однопалатный парламент (Жогорку Кенеш).

В мировой практике порядок формирования палат парламента разный, каждое государство имеет свою какую-то специфику. Порядок формирования высшего представительного органа представляет собой очень важный элемент государственно-политического механизма. От него в определенной степени зависит значимость высшего представительного органа в государстве, его авторитет в обществе и способность нормально функционировать в системе органов власти. Также есть мнения, что представительный характер парламента зависит от полноты состава депутатского корпуса и порядка его избрания, поэтому определиться со способом формирования верхних палат очень сложно.

Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвенных выборов формируется Сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе составляют члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть – представительными органами автономий.

Сенат, верхняя палата Парламента Республики Казахстан, образуется из депутатов, избираемых по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики. Семь депутатов Сената назначаются Президентом Республики на срок полномочий Сената.

Парламент Таджикистана – Маджлиси Оли с 26 сентября 1999 года стал двухпалатным. Верхняя палата – Маджлиси милли – состоит из 33 депутатов плюс каждый бывший президент пожизненно (если тот сам не откажется от этого права).

В 2004 году в Узбекистане была проведена конституционная реформа. Новый узбекский парламент состоит из двух палат – нижней (законодательной) и Сената. В Сенате заседают 100 сенаторов, 16 из которых назначаются лично президентом, а остальных избирают на сессиях областных, районных и городских органов власти.

Сенат, верхняя палата Парламента Бельгии, состоит из 71 сенатора: 25 избираются нидерландской избирательной коллегией, 15 французской, по 10 назначаются Фламандским советом и советом Французского сообщества из их членов, 1 – советом Германоязычного сообщества из своего состава, 6 сенаторов назначаются сенаторами, избранными и назначенными от фламандского и германоязычного населения, и еще 4 – от франкоязычного, германоязычного и фламандского населения. Сенаторами становятся дети короля после 18 лет или прямые родственники короля по нисходящей линии, имеющие право на королевский трон.

Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором – представителем короны Великобритании). Большинство членов верхней палаты назначается в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель.

В унитарном государстве число сенаторов зависит нередко от численности населения региона (в Польше – от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии – обычно 1–7 сенаторов) [2, c. 239].

По Конституции Республики Беларусь 1994 года Парламент Республики Беларусь, Верховный совет, был однопалатным. В 1996 году произошла конституционная реформа, в результате которой были внесены изменения в действующую Конституцию. Для обсуждения вопроса о структуре и формировании палат парламента, для обобщения предложений и замечаний по проекту изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь распоряжением Президента Республики Беларусь от 17 сентября 1996 года была создана комиссия из числа крупных ученых-юристов и специалистов-практиков, представителей законодательной и исполнительной власти. Комиссией был подготовлен проект изменений и дополнений в Конституцию с учетом замечаний и предложений, которые поступали в ходе всенародного обсуждения.

Согласно первому варианту Конституции, предложенным Президентом, верхняя палата должна была называться Сенатом [6]. При этом предлагался следующий порядок его формирования: в Сенат должны входить по девять сенаторов от каждой области и города Минска. При этом по шесть сенаторов от каждой области и г. Минска избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов, депутатов базового уровня каждой области и г. Минска. Предполагалось, что одна треть сенаторов будет назначаться Президентом. После ухода в отставку лица, занимавшие пост Президента, являлись бы сенаторами пожизненно, если не откажутся от этого. Но в последующем были внесены коррективы в проект: верхней палате дали другое название – Совет Республики и Президент назначает лишь восемь ее членов. Было изъято из проекта указание о возможности пожизненного занятия должности сенатора лицами, ранее занимавшими должность Президента.

Выступая на Всебелорусском народном собрании в 1996 году, Президент Республики Беларусь, отстаивая свою точку зрения о необходимости двухпалатного парламента, сказал: «Двухпалатный парламент является представительным законотворческим органом, в котором одна из палат готовит и принимает законы, вторая палата выполняет экспертные функции, решает кадровые вопросы в пределах своей компетенции и представляет в парламенте интересы регионов, наших областей, непосредственно наших людей. Практически повсюду избрание нижней палаты осуществляется непосредственно избирателями. Верхняя палата как орган территориального представительства формируется по смешанному принципу, в том числе и с участием Главы государства. В верхнюю палату должны войти самые опытные представители разных категорий населения» [7, с. 46].

Преимущество двухпалатности виделось еще и в том, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, будет удерживать нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений. Еще Шарль Монтескье, описывая английский Парламент, отмечал: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены решений …» [3, c. 298]. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж.Мэдисон и А.Гамильтон отмечали, что «необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения» [5, c. 165].

После одобрения народом на референдуме проекта Конституции Президента парламент стал двухпалатным. Формирование Совета Республики стало осуществляться на основе демократических принципов: выборы являлись свободными, равными для всех депутатов Советов депутатов базового уровня при тайном голосовании. В данном случае граждане реализуют косвенное избирательное право – они делегируют депутатам местных Советов базового уровня и города Минска право избирать Совет Республики.

Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь – это палата территориального представительства.

В 1996 году в соответствии с Конституцией 1994 года, с изменениями и дополнениями 1996 года, Декретом Президента Республики Беларусь «Об утверждении Положения о выборах членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» и другими нормативными актами были проведены выборы в состав Совета Республики первого созыва [8]. В последующем порядок избрания членов Совета Республики был закреплен в Избирательном кодексе Республики Беларусь.

Президиум местного Совета депутатов базового уровня совместно с соответствующим исполнительным комитетом вправе выдвинуть по одному кандидату в члены Совета Республики, а Президиум Минского городского Совета депутатов и Минский городской исполнительный комитет должны выдвинуть восемь кандидатов в члены Совета Республики.

Выдвижение кандидатов в члены Совета Республики осуществляется на совместных заседаниях президиумов местных Советов депутатов базового уровня и соответствующих исполнительных комитетов. Право выдвижения кандидатов в члены Совета Республики принадлежит президиумам местных Советов депутатов базового уровня и г. Минска совместно с соответствующими исполнительными комитетами. Кандидатуры предлагаются депутатами соответствующего местного Совета депутатов и членами соответствующего исполнительного комитета. На заседаниях собраний депутатов местных Советов базового уровня проводится обсуждение кандидатур в члены Совета Республики. Каждый депутат, участвующий в работе собрания, имеет право задавать вопросы кандидату в члены Совета Республики, высказывать свое мнение, агитировать «за» или «против» выдвинутой кандидатуры. На собраниях не допускается выдвижение иных кандидатур, кроме кандидатур, предложенных соответствующими президиумами местных Советов депутатов и исполнительными комитетами. Кандидаты для избрания выступают перед собранием с программами предстоящей деятельности, отвечают на вопросы. Обсуждение кандидатур прекращается по решению собрания, принятому большинством голосов депутатов, присутствующих на собрании.

По окончании обсуждения кандидатур утверждается предварительный список кандидатур для избрания членами Совета Республики. Избранным членом Совета Республики считается кандидат, получивший по результатам голосования более половины голосов от числа принявших участие в голосовании депутатов местных Советов депутатов базового уровня и г. Минска.

К началу работы сессии в состав Совета Республики первого созыва 1997 года были избраны 53 члена Совета Республики и пять членов Совета Республики назначены Президентом Республики Беларусь. В ходе довыборов на заседании депутатов Минского городского Совета депутатов Совет Республики пополнился еще тремя членами. Следовательно, в состав Совета Республики вошел 61 человек [9].

Показателем того факта, что Совет Республики – реально представительный орган, является его социальный состав. К таким характеристикам можно отнести: возраст депутатов, количество мужчин и женщин, их профессиональная принадлежность. В составе Совета Республики есть работники промышленности, строительства, транспорта, аграрного сектора, социально-культурной сферы, государственные служащие, представители других отраслей народного хозяйства. Все это известные и заслуженные люди. Многие из них имеют ученые степени и звания, высокие государственные награды.

В состав верхней палаты парламента косвенным путем на основе тайного голосования было в 1997 году избрано: женщин – 29 %, мужчин – 71 %, представителей городского населения – 82 %, а сельского – 18 %, интересы пенсионеров представляли всего 3 %, из всего состава руководители учреждений и предприятий составили 54 %, работники промышленности и производства – 17 %, сельского хозяйства – 6 %, учреждений образования – 9 %, здравоохранения – 8 %.

В 2000 году в состав Совета Республики (второго созыва) в процентном отношении было избрано: женщин – 30 %, мужчин – 70 %, представителей городского населения – 93 %, а сельского – 7 %, из всего состава руководители учреждений и предприятий составили 65 %, работники промышленности и производства – 18 %, сельского хозяйства – 14 %, учреждений образования – 21 %, здравоохранения – 10 %, также были представлены интересы работников искусства, вооруженных сил. По возрасту члены Совета Республики все старше 38 лет, из них – 16 % пенсионного возраста.

В 2004 году (третий созыв) было избрано: женщин – 30 %, мужчин – 70 %, представителей городского населения – 97 %, а сельского – 3 %, из всего состава руководители учреждений и предприятий составили 90 %, работники промышленности и производства – 14 %, сельского хозяйства – 10 %, учреждений образования – 21 %, здравоохранения – 18 %, также были представлены интересы работников искусства, вооруженных сил. Возраст членов третьего созыва снижается – нижняя планка уже 33 года, пенсионного возраста – 9 %. В состав Совета было назначено Президентом только пять членов.

В 2008 году (четвертый созыв) от каждой области избрано по восемь членов Совета Республики, от города Минска избрано семь членов Совета Республики. Таким образом, членами Совета Республики избрано 55 человек, из них 16 членов Совета Республики являются членами палат предыдущих созывов, 19 – женщины, один – Герой Беларуси, 35 – награждены государственными наградами, 12 – почетными званиями, 12 имеют ученые степени или звания, 14 представляют госорганы. В процентном отношении это выглядит так: женщин – 28 %, мужчин – 72 %, представителей городского населения – 94 %, а сельского – 6 %, из всего состава руководители учреждений и предприятий составили 82 %, работники промышленности и производства – 25 %, сельского хозяйства – 15 %, учреждений образования – 18 %, здравоохранения – 10 %, также были представлены интересы работников искусства. Члены пенсионного возраста составляют почти 10 %, минимальный возраст 31 год. Президентом было назначено 2 члена Совета Республики из 8.

Анализируя состав верхней палаты с 1997 года по настоящее время, можно отметить, что большая часть членов Совета Республики старше 40 лет, практически все являются руководителями предприятий и организаций, имеют большой опыт работы. Количество женщин в верхней палате держится на уровне 30 %, представители здравоохранения и образования составляют не ниже 15 %. Лимит членов Совета Республики, которые должны назначаться Президентом, реализуется не всегда.

Мы видим, что сама система формирования Совета Республики выстроена так, что избрать могут самых достойных, известных, грамотных людей. Лучшие люди, избранные народом для представления своих интересов на местном уровне, делегируют представителей для работы в Совете Республики.

Структура Совета Республики. С целью повышения эффективности работы палаты, более глубокого обсуждения сложных проблем в парламентах создаются вспомогательные органы. В некоторых странах для этих целей в структуре парламента имеется особый орган – постоянный комитет (комиссия). Первоначально постоянный комитет (комиссия) был создан мексиканской Конституцией 1917 года. Постоянная комиссия Конгресса действовала между сессиями парламента. Она должна была формулировать свое мнение по всем рассматривавшимся Конгрессом вопросам с тем, чтобы они были обсуждены на ближайшей сессии, оценивала кандидатов на должность членов Верховного суда, принимала в некоторых случаях присягу президента республики. Наиболее широкие полномочия получили такие органы в странах тоталитарного социализма. Президиум Верховного Совета СССР, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей, Государственный совет Болгарии были вправе выполнять почти все полномочия парламента между его сессиями, длившимися несколько дней в году.

Такой орган, как постоянный совет (комиссия), обеспечивает непрерывность верховной государственной власти и «призван контролировать деятельность правительства между сессиями парламента от имени последнего» [10, с. 352].

В Республике Беларусь создан Президиум Совета Республики, который является постоянно действующим органом, подотчетным Совету Республики. Он создается для организации законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета Республики, организации работы постоянных комиссий и иных органов Совета Республики. В состав Президиума входят Председатель Совета Республики, заместитель Председателя Совета Республики и председатели постоянных комиссий, которые избираются на срок полномочий Совета Республики на заседании Совета Республики тайным голосованием. Председатель Совета Республики осуществляет общее руководство Советом Республики, представляет верхнюю палату во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью.

Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии. Постоянные комиссии бывают отраслевыми или специализированными и неспециализированными. Поскольку важнейшей характеристикой организации работы парламента является уровень внутреннего разделения труда, постольку для того, чтобы обеспечить хотя бы минимальный контроль над громоздкой и профессиональной бюрократией, парламент должен создавать собственные постоянно действующие специализированные органы. Именно в профильных комитетах осуществляется каждодневная, трудоемкая работа по подготовке законопроектов и других вопросов к рассмотрению на заседаниях палаты парламента.

В большинстве стран постоянные комитеты создаются по основным отраслям государственного управления. В Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь на данный момент существует 5 постоянных комиссий: по законодательству и государственному строительству; по экономике, бюджету и финансам; по образованию, науке, культуре и социальному развитию; по региональной политике и местному самоуправлению; по международным делам и национальной безопасности.

Постоянные комиссии являются постоянно действующими органами Совета Республики. Избираются на заседании Совета Республики из числа членов Совета Республики на срок полномочий Совета Республики в составе председателя, заместителя (заместителей) председателя и членов постоянной комиссии.

Постоянные комиссии создаются для ведения законопроектной работы, подготовки проектов законов, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета Республики, для рассмотрения письменных обращений граждан и организаций, содержащих предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь, организации проведения парламентских слушаний, научно-практических конференций, семинаров, «круглых столов» и иных мероприятий. Совет Республики при необходимости может создавать временные комиссии. Но на практике при Совете Республики временные комиссии не создавались.

Заседания постоянных комиссий в Республике Беларусь проводятся открыто. Большинством голосов от ее полного состава постоянная комиссия может принять решение о проведении закрытого заседания.

Существование таких структур как постоянные комиссии позволяет распределить нагрузку и обеспечить большую специализацию в работе над законопроектами.

В соответствии с законом компетенция постоянных комиссий Совета Республики ограничена в своих полномочиях: они не могут принимать законы самостоятельно, а вот, например, в Испании, Италии, секции в Греции комиссии имеют особые полномочия. При определенных условиях они вправе принимать законы частного характера вместо палат. В Италии законопроект, единогласно одобренный в комиссии, может быть передан на подпись президенту и вступить в действие, минуя обсуждение палатами. Такие широкие полномочия не всегда хороши для представления интересов большинства, например, по данному полномочию специальных комиссий Грызлов Б.В. заметил, что «комитеты могут стать орудием частных или групповых интересов» [11, c. 2].

При палатах нередко создаются различные органы, которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но примыкают к ним, помогают палатам осуществлять их полномочия или действуют по их поручению. К их числу относятся органы или ведомства, осуществляющие контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный контролер, омбудсмены или комиссары парламента по правам человека, охране окружающей среды, по вооруженным силам и др.). Должность парламентского комиссара по вооруженным силам есть в Германии. В Канаде есть омбудсмен по охране окружающей среды. В Российской Федерации в 2006 году был создан Всероссийский совет местного самоуправления, а также Советом Федерации и Государственной Думой была образована Счетная палата для осуществления контроля за исполнением Федерального бюджета, а также назначен Уполномоченный по правам человека. В Регламенте работы Парламента Республики Молдова нашла отражение деятельность парламентских адвокатов, которые имеют право присутствовать на заседаниях Парламента. При наличии достоверной информации о массовых или грубых нарушениях конституционных прав и свобод человека парламентский адвокат вправе выступить по этому поводу с докладом на заседании Парламента, а также предложить создать парламентскую комиссию по расследованию таких фактов. Такие дополнительные органы способствуют более эффективной работе, как представительных органов, так и других государственных органов в целом.

В Республике Беларусь в 2007 году создан при Совете Республики Совет по взаимодействию органов местного самоуправления. Его деятельность направлена на достижение конкретных результатов путем изучения актуальных проблем местного самоуправления, их анализа и обобщения, выработки механизмов их разрешения. В Положении о Совете говорится, что основными его задачами являются выработка рекомендаций и предложений по формированию и реализации государственной политики при осуществлении местного самоуправления, в том числе при определении основных направлений совершенствования законодательства Республики Беларусь в указанной сфере, координация взаимодействия между Советом Республики, органами местного самоуправления и органами государственного управления, содействие обеспечению сбалансированного подхода к реализации государственных и местных интересов при разработке и осуществлении социально-экономических программ. Совет активно участвует в разработке предложений по совершенствованию действующего законодательства в области местного самоуправления, содействует повышению квалификации председателей и других работников местных Советов депутатов [12]. Председателем Совета по должности является Председатель Совета Республики. В состав данного совещательного органа вошли председатели постоянных комиссий.

Также необходимо обратить внимание на важность «аппаратного» сопровождения работы Совета Республики – Секретариата Совета Республики, роль штатных работников парламента, в том числе аппаратов комиссий, в выполнении парламентом своих функций как высшего законодательного и представительного органа власти, реализующего народовластие в стране. Под вспомогательным аппаратом или рабочими органами палат понимается «организация государственных служащих, которые оказывают научную, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комиссиям и парламентариям» [13, c. 145]. Эти люди сами никаких решений от имени парламента или его подразделений не принимают, но они обеспечивают разработку многих решений, их подготовку и исполнение. Статус вспомогательного аппарата редко регулируется конституционно-правовыми актами высокого уровня.

В Республике Беларусь статус Секретариата Совета Республики закреплен в отдельной главе Закона «О Национальном собрании Республики Беларусь» и Регламенте Совета Республики. Секретариат Совета Республики является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, счет в банке, печать с изображением Государственного герба Республики Беларусь и со своим наименованием. Секретариат возглавляет начальник секретариата, который назначается на должность и освобождается от должности Президиумом Совета Республики по представлению Председателя Совета Республики Национального собрания. Штатная численность секретариата устанавливается Президентом Республики Беларусь, структура секретариата – Председателем Совета Республики. Работники секретариата, за исключением лиц, осуществляющих техническое обслуживание, являются государственными служащими. По истечении срока полномочий членов Совета Республики секретариат продолжает свою деятельность.

Еще лет 50 назад увеличение численности и объема деятельности вспомогательного персонала парламентов вызывало бурю возмущения и в среде самих парламентариев, и в средствах массовой информации, и среди исследователей. Писалось «об узурпации законодательной власти парламентскими чиновниками, о кризисе парламентаризма, бюрократизации парламента, подмене (или даже отмене) народного представительства» [13, c. 145]. Аппарат дает возможность парламентариям сосредоточиться на квалифицированном осуществлении, прежде всего, законодательной деятельности. А при решении вопроса поддержать или не поддержать мнение эксперта парламентарий сопоставляет материалы со своими взглядами по данному вопросу с мнением избирателей, со своей предвыборной программой и, в конце концов, принимает собственное политическое решение. Поэтому не о какой подмене представительного правления, на наш взгляд, говорить не следует.

Подводя итог, мы пришли к выводам, что такие признаки как выборность, коллегиальность и ответственность – как атрибуты «подлинно представительных органов государственной власти» – в современных условиях подвержены корректированию, поэтому необходимо дополнительно рассматривать такие вопросы, как внутренняя организация деятельности палат парламента, чтобы доказать представительную природу правления верхней палаты парламента.

Для большей эффективности реализации представительного правления, принципа выборности и принципа равенства необходимо расширить круг субъектов, имеющих право выдвигать кандидатов в члены Совета Республики. По этому поводу заслуживает внимания предложение, что «это могут быть депутаты Совета депутатов базового уровня, участвующие в заседании по выборам членов Совета Республики» [4, с. 655].

На наш взгляд, целесообразно законодательно закрепить роль Совета по взаимодействию органов местного самоуправления в Законе «О Национальном собрании Республики Беларусь», в Регламенте Совета Республики, в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и других актах действующего законодательства.

Правовое закрепление статуса постоянных комиссий, примерный их перечень, порядок формирования, функции и полномочия на более высоком законодательном уровне послужило бы стабилизации их положения, способствовало бы уменьшению возможности «политических игр», связанных с определением количества комитетов и комиссий, их состава, а также такая необходимость вызывается прежде всего тем, что в порядке формирования этих органов должна выражаться представительная природа парламента.

В заключении хочется выделить, что детальное изучение внутренней организации деятельности палаты парламента раскрывает мировой опыт парламентской деятельности, ее позитивные и негативные стороны. Полностью поддерживаем мнения Г.А.Василевича и других авторов о том, что «двухпалатный парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, повысить эффективность его работы, содействует стабильности в государстве» [4, с. 657]. Совет Республики вносит существенный вклад в обеспечение стабильного развития нашего общества, оптимизацию законодательства, а также способствует усилению роли представительных органов власти. Совет Республики в системе представительных органов выступает как самостоятельный орган государственной власти, наделенный полномочиями территориального представительства. Будучи палатой парламента, Совет Республики осуществляет представительную функцию как общее направление деятельности парламента Республики Беларусь.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1. Чиркин, В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование / В.Е. Чиркин. – М., 2009. – 144 с.

2. Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учеб. / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, – 1997. – 562 с.

3. Монтескье, Ш. Избранные произведения / Ш. Монтескье. – М.: Политиздат, 1953. – 237 с.

4. Василевич, Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: учеб. / Г.А. Василевич. – Минск: Книжный Дом: Интерпрессервис, 2003. – 832 с.

5. Саликов, М.С. Сравнительный федерализм США и России / М.С. Саликов. – Екатеринбург, 1998. – 165 с.

6. Проект конституции // Народная газ. – 1996. – 31 авг. – 2 сент.

7. Заключительное слово Президента Республики Беларусь Лукашенко А.Г. на Всебелорусском народном собрании // Только народ вправе решать свою судьбу: материалы Всебелорусского народного собрания, 19–20 окт. 1996 г. – Минск, 1996. – 205 с.

8. Збор дэкрэтаў, указаў Прэзідэнта і пастаноў Урада Рэспублікі Беларусь. – 1996. – № 35. – Ст. 921.

9. Об итогах работы первой сессии Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь: постановление Президиума Совета Респ. Национального собрания Респ. Беларусь, 6 марта 1997 г. – № 5-ПСР.

10. Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учеб. / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 1997. – 562 с.

11. Грызлов, Б.В. Специализированные органы парламента: сравнительный парламент / Б.В. Грызлов // ПОЛИТЭКС. – 2009. – № 1.

12. Постановление Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, 2 апр. 2007 г., № 390-СР3/VII // Парламент в государственно-правовой системе. – Минск, 1997. – 161 с.

13. Дело государственной важности // Сов. Белоруссия. – 2007. – № 12. – 19 янв.