− 
 − 

УДК 342

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ
(на примере выборов в депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва)

КОЗАК М.А.,

старший преподаватель кафедры истории и теории права юридического факультета

Витебского государственного университета имени П.М.Машерова,

аспирант Белорусского государственного университета

 

Статья посвящена рассмотрению некоторых вопросов правового регулирования предвыборной агитации. Автор проводит детальный анализ норм Избирательного кодекса Республики Беларусь, закрепляющих порядок образования избирательных фондов кандидатов в депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. В работе содержатся выводы, касающиеся повышения эффективности взаимодействия депутатов с населением, а также практические предложения по совершенствованию процесса предвыборной агитации и применения норм избирательного законодательства.

 

The article is devoted to consideration of some questions of legal regulation of the election campaign. The author analyses in details the principles of the Electoral Code of the Republic of Belarus, which fix the order of formation of election funds of candidates for the House of Representatives of the National Assembly of the Republic of Belarus. The article presents the findings on strengthening the interaction of deputies with the public, as well as practical suggestions for improving the process of election campaign and the application of the electoral law.

 

Становление и развитие демократической избирательной системы в современном белорусском обществе непосредственно связано с преобразованием органов представительной власти, демократическими изменениями в процессе избрания и функционирования представительных органов.

Основными признаками представительных органов являются выборность и взаимодействие с народом. Институт предвыборной агитации находится на грани названных признаков, является начальной стадией взаимодействия пока еще не избранных кандидатов, а в последующем – депутатов с электоратом и одной из обязательных и результативных стадий избирательного процесса. Поэтому исследование процесса предвыборной агитации, проблемных вопросов, связанных с правовым регулированием данной стадии, имеет важное значение для установления граней взаимодействия между электоратом и кандидатами в депутаты еще на стадии выдвижения, совершенствования законодательства в сфере избирательного процесса, уточнения и определения понятийного аппарата в обозначенной теме.

Процесс предвыборной агитации нашел закрепление в нормах национального законодательства. Источники правовой регламентации выборов и в том числе процесс предвыборной агитации можно условно разделить на основные и вспомогательные. Так, к основным можно отнести принципы, заложенные в Конституции Республики Беларусь, Избирательном кодексе Республики Беларусь (далее – ИК). К вспомогательным можно отнести: Положение об избирательных фондах кандидатов в депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва, утвержденное постановлением Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов от 19 июня 2012 г. № 31 (далее – Положение); Положение о порядке использования средств массовой информации при подготовке и проведении выборов депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва, утвержденное постановлением Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов от 5 июля 2012 г. № 33; сообщение Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов о размере средств, выделяемых на оплату расходов по изготовлению предвыборных плакатов, и т.д.

Основанием для еще одного вида классификации избирательных норм является время их действия: нормы можно разделить на постоянные и временные, действующие только в период одного избирательного процесса.

Возможна классификация избирательных норм по видам субъектов, для которых они предназначены: для кандидатов, избирателей, окружных и участковых комиссий, международных организаций и т.д.

Анализируя белорусское законодательство, учитывая практику соседних государств, теоретические изыскания ученых, хотелось бы выделить структурные компоненты, которые включает в себя институт предвыборной агитации:

– нормы, регламентирующие порядок проведения предвыборной агитации;

– процесс и цель проведения предвыборной агитации;

– объект, на который направлена предвыборная агитация;

– субъекты предвыборной агитации;

– технологии предвыборной агитационной деятельности (формы, методы, способы);

– финансирование предвыборной агитации;

– ответственность за нарушение избирательного законодательства в сфере предвыборной агитации.

Характеристика названных структурных компонентов в совокупности дает четкое представление о процессе избирательной кампании в целом, позволяет оценить степень реализации демократических принципов в процессе проведения выборов.

Одним из самых обсуждаемых вопросов в обществе в процессе проведения выборов является их финансирование. Причина видится в том, что на проведение выборов выделяются из государственных фондов очень крупные суммы денежных средств. Например, на проведение президентских выборов 2010 года в бюджете Беларуси было предусмотрено расходовать 37,71 млрд. рублей, «что составляет примерно 1,3 евро на каждого избирателя, этот показатель находится на уровне среднего в Европе – в Польше прошедшие выборы Президента обошлись каждому избирателю примерно в 1 евро, а в Словении – в 1,5 евро» [1]. На обеспечение проведения выборов в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва и возможных референдумов в статье расходов республиканского бюджета на 2012 год было предусмотрено 94 412 893,0 рублей, что практически соразмерно сумме расходов на дошкольное, профессионально-техническое образование и внешкольное воспитание и обучение, запланированных на 2012 год [2].

Стадия предвыборной агитации также получает финансирование из государственных фондов и распределяется поровну между всеми кандидатами. В ст. 45 ИК обозначено, что на расходы во время агитации кандидатам в депутаты Палаты представителей выделяются деньги из республиканского бюджета в размере 50 базовых величин на изготовление предвыборных плакатов, призывов, заявлений, надписей, листков, фотоматериалов.

Предусматриваются также негосударственные источники финансирования – внебюджетный фонд и личные избирательные фонды кандидатов.

Внебюджетный фонд создается при Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов (далее – Центральная комиссия) для дополнительного финансирования расходов по подготовке и проведению выборов. В соответствии с законодательством политическим партиям и другим общественным объединениям, предприятиям, учреждениям и гражданам Беларуси разрешается оказывать материальную помощь в период избирательной кампании кандидата в депутаты путем внесения денежных средств в единый внебюджетный избирательный фонд. Средства фонда используются не только на нужды кандидатов в процессе предвыборной агитации, но и общереспубликанские расходы в процессе выборов, например, приобретение комиссиями кабин, ящиков для голосования, канцелярских принадлежностей. В наиболее общем виде одним из существенных отличий внебюджетного фонда от личного избирательного фонда кандидата является то, что он создается для дополнительного финансирования всего процесса выборов без ограничений по объекту расходования средств [3].

Последние изменения избирательного законодательства разрешают кандидату создание собственного избирательного фонда, из которого он может финансировать свою предвыборную кампанию. Собственный избирательный фонд должен формироваться в соответствии с требованиями избирательного законодательства, а именно в соответствии с ИК и Положением [3; 4].

В ст. 3 Положения четко предусматриваются источники финансирования и ограничения по размеру денежной суммы: сумма собственных денежных средств кандидата не может превышать 20 базовых величин, добровольных пожертвований граждан Республики Беларусь – не более 5 базовых величин, юридических лиц – не более 10 базовых величин. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата не может превышать 1000 базовых величин при проведении выборов депутатов Палаты представителей [4].

Не могут участвовать в финансировании иностранные государства и организации, иностранные граждане и лица без гражданства, международные организации, организации с иностранными инвестициями, а также организации, получавшие в течение года иностранную безвозмездную помощь, граждане Республики Беларусь, не достигшие 18 лет, государственные органы и органы местного самоуправления, организации, полностью или частично финансируемые из бюджета, благотворительные и религиозные организации, анонимные жертвователи [3].

Информация о расходовании средств со счета избирательного фонда предоставляется подразделением ОАО «АСБ Беларусбанк» окружным комиссиям, которые после получения сведений в двухдневный срок направляют в средства массовой информации для опубликования информацию об общей сумме средств, поступивших в избирательный фонд, и об общей сумме израсходованных средств.

Прошедшие выборы в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва показали, что нововведение не нашло широкой поддержки у кандидатов в депутаты. Согласно официальным данным, опубликованным БелТА, «85 кандидатов из 364 открыли счета для образования личных финансовых фондов, из них 67 использовались в период предвыборной кампании. В Брестской области зарегистрировано 15 фондов – при 51 кандидате, в Витебской области счета открыли 12 из 49 кандидатов, в Гомельской – 16 из 53, в Гродненской – 7 из 34, в Минской – 4 из 42, в Могилевской – 14 из 46, в Минске – 17 из 89» [5]. В числе причин непопулярности такого метода финансирования предвыборной кампании кандидатами называются следующие:

1) кандидат в депутаты должен самостоятельно заниматься финансовыми вопросами, которые требуют специального образования и подготовки. Право назначать представителя по финансовым вопросам имеет свои трудности – необходимо найти доверенное лицо со специальным образованием, оплатить его услуги;

2) кандидаты обязаны представлять в зарегистрировавшую их окружную комиссию финансовые отчеты со следующей периодичностью: первый финансовый отчет – не ранее чем за 15 и не позднее чем за 10 дней до дня выборов; итоговый финансовый отчет – не позднее чем в пятидневный срок со дня выборов. К отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление, возврат и расходование средств избирательного фонда, справки об оставшихся средствах и (или) о закрытии специального избирательного счета кандидата (ст. 481) [3];

3) находящиеся на специальном избирательном счете неизрасходованные денежные средства кандидат в депутаты Палаты представителей не позднее чем в трехдневный срок со дня выборов обязан перечислить гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования в его избирательный фонд, пропорционально вложенным средствам. По истечении указанного срока подразделение банка, в котором открыт специальный избирательный счет, обязано перечислить денежные средства, оставшиеся на этом счете, в доход республиканского бюджета [4].

Представляется, что целесообразность таких требований и условий обусловлена обеспечением прозрачности финансирования выборов, ограничением числа финансовых нарушений в процессе предвыборной кампании со стороны кандидатов в депутаты. В то же время необходимо учитывать, что сроки предвыборной агитации ограничены, за этот период кандидат должен в первую очередь заниматься самой агитацией – организовывать встречи, проводить пикеты, распечатывать и распространять агитационный материал, искать средства для фонда, а материальный отчет требует существенного количества времени.

К положительным сторонам такого нововведения можно отнести то, что оно расширяет возможности агитации и в то же время создает равные условия для состязательности, устанавливая максимальную сумму, которую можно растратить на предвыборную агитацию. Хотя в научных публикациях высказывалось мнение вообще отказаться от государственного финансирования кандидатов от партий и сделать его «целиком опираясь на собственные средства партии и частное финансирование, отказаться от предоставления бесплатного эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний» [6]. Данную точку зрения считаем неприемлемой для нашей действительности. Белорусские партии и другие кандидаты не имеют крупных источников финансирования, и введение такого правила поставит в неравные условия представителей различных партий, кандидатов от трудовых коллективов и кандидатов, выдвинутых путем сбора подписей граждан.

Видится, что при наличии двух возможных видов негосударственного финансирования вопрос об увеличении средств для использования в период избирательной компании остается открытым и не находит поддержки у кандидатов. Одним из вариантов решения данной проблемы предлагаем создание единого фонда, в который можно было бы перечислять денежные средства для проведения предвыборной компании, но с учетом условий, например, предусмотреть максимальную сумму, которая остается в общем фонде и будет использоваться на нужды всех кандидатов поровну, а свыше максимальной денежная сумма будет передана конкретному кандидату, которого поддерживает субъект финансирования. Таким образом, будет соблюдено равенство в правах всех кандидатов в целом и отдельного кандидата в частности.

Опрос кандидатов в депутаты по вопросу использования средств, предоставляемых государством (5 млн. рублей), и средств из собственного избирательного фонда показал, что денежные средства в основном использовались на изготовление плакатов, календариков, буклетов, совсем малая часть кандидатов говорила об организации пикетов и оплаты услуг своих помощников. Согласно сведениям Центральной комиссии, из 370 депутатов только 273 использовали средства из республиканского бюджета на изготовление печатной продукции, 222 кандидата опубликовали свои предвыборные программы в средствах массовой информации, 280 кандидатов выступали по телевидению, 276 – по радио. Центральная комиссия ввела новую форму агитации – теле- и радиодебаты, но лишь немногие из кандидатов согласились принимать участие в дискуссионных формах агитации. В дебатах по округам на телевидении принимали участие всего 30, в дебатах по радио – 37 кандидатов [7]. Некоторые кандидаты говорят о проведении агитации через социальные сети и публикации в сети Интернет. Количество массовых мероприятий, о которых были поданы уведомления, насчитывает 220, к ним относятся встречи в трудовых коллективах, митинги, пикеты, раздача листовок, организация личных встреч с кандидатами.

Таким образом, данные и результаты опроса кандидатов, публикации в средствах массовой информации, официальные сведения, опубликованные на сайте Центральной комиссии, свидетельствуют о том, что кандидаты в полной мере не используют предоставляемые государством формы и средства агитации, не принимают активное участие в предвыборной агитации, а пассивно ждут результатов выборов. В этой связи нельзя не обратить внимание на то, что не реализуется сама цель предвыборной агитации – нет личного знакомства и взаимодействия кандидатов с избирателями. Изменение избирательного законодательства в части повышения возможностей финансирования не достигло цели. Считаем, что чем больше средств кандидат тратит во время предвыборной агитации на знакомство с электоратом, организацию встреч, пикетов, тем теснее его взаимодействие с ним. Прочтение буклетов не достигнет того эффекта, который был бы при личном общении с кандидатом в процессе встречи, лекции, обсуждения предвыборной программы, ответов на вопросы избирателей.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

1) для совершенствования процесса предвыборной агитации необходимо пересмотреть нормы избирательного законодательства в вопросе финансирования выборов, привлечения собственных средств кандидатов и других заинтересованных субъектов, сделать данный процесс более доступным и простым для обычного кандидата в депутаты. Например, предусмотреть создание единого фонда нового вида, увеличить размер личных избирательных фондов кандидатов, пересмотреть цели их использования;

2) для эффективности процесса проведения предвыборной агитации требуется комплексное и эффективное использование всех форм и средств, предоставляемых государством, – телевидение, печать, радио, а также нестандартных способов информирования населения, таких как Интернет, мобильные телефоны;

3) необходимо приравнять к массовым мероприятиям в период предвыборной агитации собрания и встречи с гражданами, проведение концертов, спектаклей, спортивных соревнований, демонстрацию фильмов и телепередач, публичные дебаты и дискуссии, круглые столы, пресс-конференции, имеющие своей целью проведение агитации за или против кандидата, что влечет применение общих требований к проведению предвыборной агитации и наступление ответственности за их несоблюдение;

4) необходимо ввести термин «агитационный период», под которым понимается период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Обозначить его временные рамки – «начинается со дня выдвижения кандидата и заканчивается в ноль часов за сутки до дня голосования. В случае проведения повторного голосования агитационный период возобновляется со дня назначения соответствующей комиссией дня повторного голосования и прекращается в ноль часов за одни сутки до дня повторного голосования». Уточнить, что «агитация в средствах массовой информации начинается с момента регистрации первого кандидата, но не позднее 20 дней до дня голосования и заканчивается в ноль часов за сутки до дня голосования»;

5) необходимо закрепить наравне с общими конституционными принципами специальные принципы предвыборной агитации: равенство кандидатов, равные требования, предоставление равных возможностей в период агитации; свободу информирования; публичность и открытость; свободное осуществление деятельности организаций, реализующих выпуск средств массовой информации, по информированию избирателей, участников референдума.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1. Вопрос–ответ: Президентские выборы в Беларуси (официально), 16 нояб. 2010 г. [Электронный ресурс] / Белорус. телеграф. агентство. – Минск, 2013. – Режим доступа: http://www.belta.by/. – Дата доступа: 05.04.2013.

2. О республиканском бюджете на 2012 год: Закон Респ. Беларусь, 30 дек. 2011 г., № 331-З // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.

3. Избирательный кодекс Республики Беларусь: принят Палатой представителей 24 янв. 2000 г.: одобрен Советом Респ. 31 янв. 2000 г. // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.

4. Положение об избирательных фондах кандидатов в депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва: утв. постановлением Центральной комиссии Респ. Беларусь по выборам и проведению респ. референдумов, 19 июня 2012 г., № 31 [Электронный ресурс]. – 2012. – Режим доступа: http://www.rec.gov.by/sites/default/files/pdf/Elections-PPNS5-Post31.pdf. – Дата доступа: 09.04.2013.

5. Счета для личных фондов открыли 74 кандидата в депутаты Палаты представителей, 11 сент. 2012 г.; Кандидаты в депутаты Палаты представителей открыли 85 специальных избирательных счетов, 21 сент. 2012 г. [Электронный ресурс] / Белорус. телеграф. агентство. – Минск, 2013. – Режим доступа: http://www.belta.by. – Дата доступа: 05.04.2013.

6. Лапаев, В.В. Выборы в Государственную Думу 1995 г.: проблемы совершенствования законодательства / В.В.Лапаев // Гос-во и право. – 1996. – № 9. – С. 32–36.

7. Сведения об использовании кандидатами в депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва средств из республиканского бюджета на изготовление предвыборных плакатов; сведения об опубликовании предвыборных программ кандидатов в депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва в средствах массовой информации; сведения о создании и использовании избирательных фондов кандидатами в депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь пятого созыва [Электронный ресурс] / Центральная избирательная комиссия. – Режим доступа: http://www.rec.gov.by/Elections-PP5. – Дата доступа: 05.04.2013.

 

Дата поступления статьи в редакцию 09.04.2013