− 
 − 

УДК 349.6:342.51(476)

ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

КАРПОВИЧ Н.А.,
начальник Главного экспертно-правового управления Секретариата Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, кандидат юридических наук

 

Раскрыта особая роль Главы государства в осуществлении экологической функции, вытекающая из его статуса в системе государственной власти в Республике Беларусь.

Компетенция Президента, охватывая все сферы экологически значимых отношений, центрируется на вопросах природопользования. Она обеспечивает активную деятельность Главы государства по организации управления и контроля в сфере охраны и использования отдельных видов природных ресурсов, его участие в международных отношениях экологической направленности.

 

The article shows the special role of the Head of the state in the implementation of the state ecological function resulting from its status within the system of state authority in the Republic of Belarus.

Competence of the President involving all the spheres of ecologically significant relations is centered on the issues of environmental management. Its ensures vigorous activity of the Head of the state according to the organization management and control in the sphere of protection and usage of particular types of natural resources, its participation in international relations of ecological directedness.

Введение

Определяющее значение для установления юридической и фактической природы института президентства в современном государственно-правовом устройстве Республики Беларусь имеет ст. 79 Конституции Республики Беларусь, согласно которой Президент является Главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет страну в отношениях с другими государствами и международными организациями и др. Следовательно, справедливо утверждение, что Президент гарантирует соответственно и конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду, в том числе при реализации основных направлений внутренней и внешней политики, во взаимоотношениях на международной арене, экологическую безопасность при принятии мер по обеспечению национальной безопасности. Соответствующие аспекты компетенции и деятельности Президента Республики Беларусь будут рассмотрены в настоящей статье.

Основная часть

Представляется близким к отражению реального конституционного и фактического статуса Президента в системе государственной власти мнение В.Е.Чиркина, полагающего, что наряду с тремя традиционными ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной – оправданно выделение самостоятельной президентской власти, занимающей особое положение в системе разделения властей [1, с. 374]. В литературе сделано и однозначное утверждение того, что Президент не входит ни в одну из ветвей власти, занимает особое место, по мнению ряда авторов, в системе разделения властей [2, с. 5] или, как пишут отдельные исследователи, «вообще не входит в систему разделения властей» [3, с. 16]. В.Н.Дубовицкий отмечает в системе разделения властей «особый статус Главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом Конституции и осуществлять высшее представительство» [4, с. 136].

Отметим, что конституционная формула и соответствующая ей практика позволяют объективно определить роль Президента Республики Беларусь в системе государственных органов как института государственной власти, правовой статус которого в совокупности доминирует над юридическим статусом других органов. Ведь именно Президент обеспечивает единство государственной власти, без чего она в принципе не функциональна. Именно на него согласно ст. 79 Конституции возложены функции по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечению политической, экономической, а мы добавили бы – и социальной стабильности, а также экологического равновесия. Положения Основного закона об обеспечении Президентом преемственности и взаимодействия органов государственной власти, осуществления посредничества между ними, по сути, прямо устанавливают приоритетность президентской власти над властью, олицетворенной в деятельности иных государственных органов. Это связано с тем, что выполнение функций как взаимодействия, посредничества, так и координации требует предоставления тому, на кого эти функции возлагаются, а следовательно, Президенту, превалирующего объема полномочий по сравнению со стороной (сторонами), к которой они будут применяться, то есть по сравнению с иными государственными органами. Это аксиоматично. Например, существенными для характеристики правовых основ взаимоотношений между государственными органами в Республике Беларусь являются предусмотренные Конституцией подотчетность Президенту Правительства, право издания Президентом декретов, имеющих силу закона, ряд других полномочий, отражающих центральную роль Главы государства в общей системе государственных органов.

Таким образом, изложенное позволяет заключить, что реализация соответствующих функций и полномочий Президентом Республики Беларусь имеет определяющее значение для функционирования государственного механизма, в том числе в экологической сфере.

Среди полномочий Президента полагаем возможным выделить системообразующие и специальные. Системообразующие полномочия присущи ему исключительно как Главе государства. Они предусмотрены Основным законом страны. Для реализации экологической функции государства значение имеют такие вытекающие из Конституции полномочия, как назначение республиканских референдумов по важнейшим экологически значимым вопросам общественной жизни, образование, упразднение и реорганизация органов государственного управления, обладающих полномочиями по регулированию экологически значимых отношений, подписание межгосударственных и отдельных межправительственных договоров по вопросам сотрудничества в экологической сфере, введение чрезвычайного положения, подписание законов об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, иных экологически значимых законов, принятых Парламентом, и другие.

В целях реализации системообразующих полномочий Президент наделяется правами и исполняет возложенные на него обязанности в формах и пределах, определенных Конституцией и законами, а также решениями республиканских референдумов. При этом ст. 2 Закона «О Президенте Республики Беларусь» определяет, что Президент несет ответственность перед народом Республики Беларусь за исполнение своих обязанностей.

Специальные полномочия Президента в области реализации экологической функции государства обширны. Так, преобладающее большинство действующих законодательных актов Республики Беларусь, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, содержат нормы, определяющие компетенцию Главы государства в соответствующих областях общественных отношений. В частности, полномочия по осуществлению государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов закреплены: в ст. 81 Закона «Об охране окружающей среды», в ст. 24 Кодекса Республики Беларусь о земле – по регулированию земельных отношений; в ст. 9 Кодекса Республики Беларусь о недрах – отношений, возникающих в связи с геологическим изучением недр, добычей полезных ископаемых, использованием и охраной иных ресурсов недр; в ст. 101 Лесного кодекса Республики Беларусь – отношений по рациональному использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, повышению их экологического и ресурсного потенциала; в ст. 71 Водного кодекса Республики Беларусь – отношений по рациональному использованию и охране вод в водных объектах, восстановлению водных объектов, сохранению и улучшению водных экологических систем.

Главой белорусского государства не издавались специальные нормативные правовые акты, предметом которых является в целом государственная политика в экологической сфере. Вместе с тем в силу конституционных функций Главы государства во всей его деятельности, его программно-политических и иных документах, к примеру, в ежегодных посланиях белорусскому народу и Национальному собранию, многих выступлениях, во взаимодействии с иными государственными органами в предусмотренных законодательством формах происходит постоянное развитие и проведение в жизнь единой государственной политики в экологической сфере.

Среди специальных полномочий Президента в области реализации экологической функции государства можно выделить: институционально-организационные; по регулированию порядка пользования природными ресурсами; по созданию экономического механизма охраны окружающей среды; по регулированию обращения с природными объектами, подлежащими особой или специальной охране; по определению порядка деятельности на экологически неблагоприятных территориях и введению чрезвычайного положения; по осуществлению отдельных функций управления – организации прогнозирования, разработки программ развития, планирования мероприятий в рассматриваемой сфере; координации и контроля деятельности соответствующих органов и организаций; по участию в международном экологическом сотрудничестве; по определению ответственности за вред, причиненный окружающей среде; иные полномочия.

Применительно к реализации первой группы специальных полномочий Президента в сфере экологии – институционально-организационных – отметим прежде всего назначение им на должности соответствующих министров, являющихся членами Правительства (п. 7 ст. 84 Конституции), руководителей республиканских органов государственного управления и определение их статуса (п. 16 ст. 84 Конституции). Среди членов Правительства – соответственно Министр природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министр по чрезвычайным ситуациям и др.

Глава государства принимает решения по уполномочию Совета Министров на определение государственной политики и порядка государственного управления в экологически значимых областях отношений [5], определяет особенности компетенции других органов государственного управления. Так, им определены дополнительные полномочия Совета Министров по управлению сферой лесного хозяйства [6], полномочия Минздрава и Минприроды как органов, ответственных за выполнение обязательств, взятых Республикой Беларусь по Протоколу по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года, принятому в г. Лондоне 17 июня 1999 г. [7], и т.д.

Институционально-организационные полномочия Президента реализуются на основе соответствующего прогностического программно-целевого планового подхода, в частности, посредством утверждения государственных программ в области охраны окружающей среды и рационального использования основных видов природных ресурсов. Так, ст. 61 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» относит к компетенции Президента утверждение Государственной программы развития системы особо охраняемых природных территорий, ст. 41 Закона «Об охране озонового слоя» – целевых программ по охране озонового слоя, ст. 101 Лесного кодекса Республики Беларусь – государственных программ по рациональному использованию, повышению продуктивности, сохранению и усилению средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций лесов, охране, защите лесного фонда и воспроизводству лесов. Президент также определяет уполномоченные государственные органы и должностные лица, например, в области ведения охотничьего хозяйства и рыбохозяйственной деятельности, осуществления государственного контроля в области охраны и использования животного и растительного мира, иных сферах природопользования и охраны окружающей среды. Так, была образована Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь и определены ее полномочия, структура, численность.

Исключительно обширна и вторая группа специальных полномочий Главы государства в экологической сфере. Президент устанавливает порядок предоставления природных ресурсов в пользование и принимает решения о передаче их в пользование в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь. Так, согласно ст. 71 Водного кодекса Республики Беларусь Глава государства принимает решения о необходимости концессии в отношении водных объектов, согласно ст. 9 Закона «О животном мире» – решения о передаче охотничьих и рыболовных угодий в безвозмездное пользование для ведения охотничьего и рыболовного хозяйства, на основании ст. 101 Лесного кодекса Республики Беларусь – об ограничении или приостановлении права пользования участками лесного фонда.

Согласно Кодексу Республики Беларусь о недрах к полномочиям Главы государства относится также принятие решений об изъятии и предоставлении участков недр для размещения объектов военной инфраструктуры и гражданской обороны, о предоставлении горных отводов для добычи стратегических полезных ископаемых, полезных ископаемых ограниченного распространения и использования геотермальных ресурсов недр, об установлении и прекращении ограничений на пользование недрами на отдельных участках в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды, о приостановлении или прекращении права пользования недрами. Он принимает иные решения о предоставлении природных ресурсов в пользование, определяет основания прекращения прав на них.

Президентом также утверждаются правила осуществления отдельных видов деятельности в области использования природных ресурсов. Так, он определяет правила ведения охотничьего хозяйства и охоты, правила ведения рыболовного хозяйства и рыболовства [8].

Третья группа полномочий Президента в рассматриваемой сфере – полномочия по созданию экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования. В частности, им предусматриваются специальные меры по материальному обеспечению мероприятий в рассматриваемой сфере отношений. Так, Глава государства поручил Совету Министров при формировании республиканского бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год предусматривать средства для финансирования расходов на ведение лесного хозяйства, связанных с повышением продуктивности лесов, включая расходы на их охрану, защиту, воспроизводство, выполнение комплекса лесохозяйственных мероприятий и техническое переоснащение [9, п. 2].

К компетенции Главы государства относится также установление отдельным категориям юридических и физических лиц налоговых и иных льгот при внедрении ими малоотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий, специального оборудования, снижающего вредное воздействие на окружающую среду, при осуществлении природоохранной деятельности. Он определяет условия и порядок предоставления государственной поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим обращение с отходами, в том числе путем установления отдельным категориям плательщиков налоговых льгот, особых режимов налогообложения, иных мер экономического стимулирования [10, ст. 6]. Так, Указом Президента Республики Беларусь от 20 марта 2009 г. № 144 «Об отдельных вопросах налогообложения» утвержден перечень зданий и сооружений, предназначенных для охраны окружающей среды и улучшения экологической обстановки, освобождаемых от обложения налогом на недвижимость.

Следующая группа полномочий, реализуемых Главой государства, – полномочия по регулированию обращения с природными объектами, подлежащими особой или специальной охране. Например, он принимает решения об объявлении, преобразовании и прекращении функционирования заповедников, национальных парков, а также заказников республиканского значения в случае изъятия земельных участков у землепользователей для этих целей. По решению Президента был объявлен ряд особо охраняемых территорий: Национальный парк «Нарочанский», Национальный парк «Беловежская пуща» и др. Глава государства также принимает решения об осуществлении некоторых видов хозяйственной деятельности на указанных особо охраняемых природных территориях.

Отметим также полномочия Президента по регулированию деятельности на экологически неблагополучных территориях и введению чрезвычайного положения. Они включают объявление зон экологического бедствия, введение на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, установление срока приостановления работы промышленных и иных объектов, расположенных в зоне экологического бедствия. Эти полномочия при необходимости могут быть использованы с соблюдением определенной процедуры, в том числе предусмотренной Конституцией.

Особое значение имеют полномочия по организации контроля (надзора) в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. В частности, согласно ст. 101 Лесного кодекса Республики Беларусь Президентом устанавливается порядок создания государственной лесной охраны Республики Беларусь. Им утверждено Положение о государственной лесной охране, которым регулируются правовые основы ее создания и деятельности, определяется порядок координации деятельности должностных лиц государственной лесной охраны и порядок осуществления непосредственной охраны и защиты лесов, в том числе животного мира.

Президентом специально определен перечень контролирующих и надзорных органов в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, сфер их контрольной (надзорной) деятельности [11], а также установлен порядок такой деятельности [12]. К числу указанных субъектов им отнесены Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, государственные природоохранные и лесохозяйственные организации, находящиеся в подчинении Управления делами Президента Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства и его территориальные органы, Министерство по чрезвычайным ситуациям, Департамент по безопасному надзору ведения работ в промышленности указанного Министерства, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды и его территориальные органы и др. Президентом осуществляется и регулирование отношений в сфере экологической сертификации как важной формы контроля за соответствием требованиям законодательства продукции, товаров и услуг.

Глава государства активно использует такие организационные формы управления и контроля в области охраны окружающей среды, как проведение совещаний с представителями уполномоченных государственных органов, иными заинтересованными, выезд на места с целью личного ознакомления с ситуацией, по результатам которых им принимаются организационно-кадровые решения, иные необходимые меры по решению конкретных экологически значимых проблем, даются поручения и прочее.

Президентом также реализуются полномочия по формированию и выполнению экологически значимых международных обязательств Республики Беларусь. Так, им приняты решения о присоединении Республики Беларусь к основополагающим международным документам в этой сфере: к Протоколу по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года, принятому в г. Лондоне 17 июня 1999 года, к Киотскому протоколу к Рамочной конвенции ООН об изменении климата и о принятии поправки к приложению В к Киотскому протоколу к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, другим международным договорам.

Президентом определяются критерии отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду, к экологически опасной деятельности. Им устанавливаются таксы для определения размера возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Установление таких такс является важной составной частью экономического механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды наряду с земельным и экологическим налогами, налогом за добычу (изъятие) природных ресурсов.

Президент Республики Беларусь обладает и многими другими полномочиями, в том числе согласования соответствующих мероприятий Совета Министров. Такое согласование предусматривается законодательными актами и при принятии Правительством ряда важнейших решений в иных областях природопользования и охраны окружающей среды.

Заключение

Таким образом, исключительно важной является роль Главы государства в осуществлении экологической функции государства в силу его особого статуса в общей системе государственной власти в Республике Беларусь. Компетенция Президента в экологической сфере, вытекая из его конституционных полномочий и специальных норм законодательных актов, охватывая все сферы экологически значимых отношений, центрируется на вопросах природопользования. Она обеспечивает активное осуществление деятельности Главы государства по организации управления и контроля в сфере охраны и использования отдельных видов природных ресурсов и регулирования порядка пользования природными ресурсами и предоставления природных ресурсов в пользование. Имеется и надлежащая правовая основа его деятельности в международных отношениях экологической направленности, в том числе в вопросах присоединения к основополагающим международным соглашениям и организации их выполнения.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1. Чиркин, В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / В.Е. Чиркин. – М.: Зерцало, 1998. – 441 с.

2. Окуньков, Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика / Л.А. Окуньков. – М.: Изд. группа «ИНФРА-М»: Норма, 1996. – 234 с.

3. Болдырева, Р.С. Разделение властей: теоретико-правовые аспекты: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Р.С. Болдырева. – М., 1998. – 20 с.

4. Дубовицкий, В.Н. Понятие и система органов исполнительной власти в законодательстве Республики Беларусь / В.Н. Дубовицкий // Журн. рос. права. – 2004. – № 2. – С. 135–140.

5. О лицензировании отдельных видов деятельности: Указ Президента Респ. Беларусь, 1 сент. 2010 г., № 450 // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

6. О внесении изменений и дополнений в некоторые указы Президента Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 16 окт. 2008 г., № 563 // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

7. О присоединении Республики Беларусь к Протоколу по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года: Указ Президента Респ. Беларусь, 31 марта 2009 г., № 159 // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

8. О некоторых мерах по повышению эффективности ведения охотничьего хозяйства и рыбохозяйственной деятельности, совершенствованию государственного управления ими: Указ Президента Респ. Беларусь, 8 дек. 2005 г., № 580 // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

9. О некоторых вопросах деятельности в сфере лесного хозяйства: Указ Президента Респ. Беларусь, 12 февр. 2009 г., № 91 // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

10. Об обращении с отходами: Закон Респ. Беларусь, 20 июля 2007 г., № 271-З // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

11. Перечень контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности: утвержден Указом Президента Респ. Беларусь, 16 окт. 2009 г., № 510 // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

12. Положение о порядке организации и проведения проверок: утвержден Указом Президента Респ. Беларусь, 16 окт. 2009 г., № 510 // Эталон–Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.