− 
 − 

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СУБИНСТИТУТА «ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАНИЦА»

THE CONCEPT AND ESSENCE OF THE CONSTITUTIONAL LEGAL SUBINSTITUTE «STATE BORDER»

БОНДАРЕНКО В.М.,
ассистент кафедры теории и истории права Белорусского
государственного экономического университета

 

В научной статье проанализированы теоретические проблемы, возникающие с правовым определением термина «государственная граница». Сделан вывод на основе анализа норм Конституции Республики Беларусь, а также действующего законодательства о формировании и функционировании в республике конституционно-правового субинститута «государственная граница».

 

The research paper analyzes the theoretical problems with the legal definition of the term «State Border». The conclusion based on the analysis of the norms of the Constitution of the Republic of Belarus, as well as the current legislation is made on the establishment and functioning of the constitutional legal subinstitute «state border».

 

В конституционно-правовой науке Республики Беларусь до настоящего времени не рассматривался вопрос отнесения норм, регулирующих отношения в сфере функционирования государственной границы к конкретному институту (субинституту) конституционного права. Более того, среди белорусских ученых такая категория, как, например, «Государственная граница Республики Беларусь», не подвергалась комплексному открытому научному исследованию, хотя не вызывает сомнений тот факт, что функционирование и развитие отношений, связанных с государственной границей, представляют научный и практический интерес для Республики Беларусь.

Анализ норм Конституции Республики Беларусь показывает, что в ее тексте не содержится термина «государственная граница», в то же время в ст. 18 Основного Закона упоминается такое словосочетание, как «нерушимость границ» [1, ст. 18], что можно соотнести к термину «государственная граница». Помимо этого в ст. 9 Конституции Республики Беларусь содержится норма, закрепляющая положение о территории Беларуси как пространственном пределе с его естественными условиями для существования белорусского народа, в котором осуществляется суверенитет белорусского государства. В эту же статью Конституции вписано еще одно важное правовое положение о том, что вся территория Республики Беларусь является «единой и неотчуждаемой» [1, ст. 9]. Все это свидетельствует о том, что Конституция Республики Беларусь прямо не закрепляет в своем тексте терминологию «государственная граница», вместе с тем она употребляет схожие понятия, которые ассоциируются с ней.

Термин «государственная граница» широко употребляется в различных национальных нормативных правовых актах и чаще всего в Законе Республики Беларусь от 21 июля 2008 года «О Государственной границе Республики Беларусь» [2]. Нормы ст. 3 названного Закона определяют круг нормативных правовых актов, на которых основывается правовое регулирование отношений, связанных с функционированием государственной границы. Анализ ее положений показывает, что в ней содержится прямое указание на то, что законодательство Республики Беларусь о государственной границе базируется на Конституции государства. Это означает, что Основной Закон Республики Беларусь представляет высшую юридическую силу в законодательном регулировании правовых процессов, связанных с управлением государственной границей и связанных с нею отношений.

Граница, являясь обязательным атрибутом суверенитета государства и объектом государственного управления, находится в динамичном развитии. В основе такого развития лежат функции государственной границы, которые в науке слабо исследованы. Более того, среди белорусских авторов нет открытых публикаций на эту тему. Поэтому заслуживают внимания взгляды некоторых российских ученых. Например, профессор В.И.Боярский выделяет только две функции государственной границы: контактную и барьерную [3]. Аналогичной позиции придерживаются О.В.Цветкова [4, с. 69] и Э.К.Бийжанова [5, с. 18].

А.Д.Шерстнев, исходя из военного назначения границы, полагает, что необходимо выделять пять функций государственной границы: а) обозначения пределов государства; б) регулирования взаимоотношений между сопредельными странами; в) социально-политического пояса, смыкающего территории государства; г) передового рубежа защиты государства; д) места, где происходит проверка государства на прочность (первая проба) [6, с. 255].

С учетом некоторой корректировки эти же функции выделяет и В.Н.Чебаев. Правда, он еще отмечает, что в некоторых случаях функция границы, устанавливающая пределы государства, может нести не только позитивные качества, но и выполнять негативную роль, если это касается, например, разделения одного этнического народа [7, с. 77]. С такой позицией указанного автора следует согласиться, поскольку разделение народов, как показывает история, очень часто является причинами пограничных конфликтов и даже войн.

Термин «государственная граница», как и любой другой юридический термин, используемый в правовых нормах и в конституционно-правовой науке, представляет собой, прежде всего, правовую категорию. В юридическом словаре она разъясняется как форма, в которой выражены и систематизированы правовые знания, вокруг определенного правового явления [8, с. 576].

Исследуя категорию «Государственная граница Республики Беларусь», можно прийти к выводу о том, что она соответствует критериям правового субинститута, входящего в состав правового института конституционного права.

Из теории права известно, что правовые институты можно делить по различным критериям. Среди них заслуживает внимания деление институтов на: а) отраслевые (состоят из норм одной отрасли права) и межотраслевые (смешанные) институты – они регулируют общественные отношения, которые относятся к нескольким отраслям права; б) по степени сложности – простые институты права и сложные (комплексные) институты права. В свою очередь, сложные (комплексные) институты права в силу того, что они являются более крупными институтами, могут содержать в себе более мелкие структурные правовые образования – субинституты (подынституты) права [9, с. 151].

Доктор юридических наук, профессор Д.М.Демичев, касаясь непосредственно содержания конституционно-правового института, отмечает, что он представляет собой совокупность однородных и взаимосвязанных правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений, составляющих сравнительно самостоятельную группу [10, с. 27–28].

Правовым основанием обособления конституционно-правовых норм служат характерные черты, которые им присущи: а) правовая консолидация (сплоченность) юридических норм; б) широта (развернутость) правового воздействия на конкретные государственно-правовые отношения; в) выделение обособленных норм в Конституции, законах, в нормативных правовых актах президента, ином законодательстве.

Нормы права, наполняющие конституционно-правовой институт, могут развиваться в силу объективных и субъективных причин, вследствие этого на базе конституционно-правового института могут возникать подотрасли или даже самостоятельные отрасли права. По этому поводу профессор Ю.А.Свирин пишет, что подотрасли и отрасли права могут появляться методом трансгрессии, т.е. когда тот или иной институт права перерастает свои границы и становится большим правовым образованием в структуре права [11, с. 71]. Нельзя также не заметить, что, например, смена или замена небольшой статьи Конституции может повлечь за собой изменение законодательства, т.е. появление новых нормативных правовых актов, которые будут по-новому регулировать те или иные отношения в обществе. По этой причине является общепризнанным факт, что конституционное право – базовое право для всех иных отраслей права, которое закладывает фундаментальные правовые основы для выстраивания дальнейшего правового регулирования всей деятельности государства и жизни общества.

Конституционно-правовые институты, как правило, принято делить на два вида: 1) односоставные – простые по своему строению; 2) многосоставные, т.е. сложные по своей структуре (составу) [6, с. 28]. При этом односоставные правовые институты в конституционном праве являются неотъемлемой частью более сложных многосоставных конституционно-правовых институтов, т.е. односоставной конституционно-правовой институт рассматривается как часть многосоставного института. Например, односоставные институты: институт прав и свобод, институт обязанностей и другие входят в многосоставный институт конституционного статуса человека и гражданина. Многосоставный институт основ конституционного строя условно можно подразделить на односоставные: институт принципов конституционного строя: институт политического устройства и т.д.

Другие авторы несколько иначе проводят дифференциацию комплексных конституционно-правовых институтов, считая их сложными. И.И.Пляхимович, в частности, выделяет так называемые субинституты, которые входят в сложные институты конституционного права. Например, этот ученый выделяет сложный институт основ правового статуса личности, в который входят такие субинституты, как: права, свободы и обязанности личности; гражданство; правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства; право убежища, беженцы, миграция [12, с. 72].

Несмотря на выделение в науке конституционного права субинститутов, институтов (односоставных или многосоставных), межотраслевых (смешанных) институтов, простых и сложных (комплексных) институтов, вся эта классификация имеет условное деление. Тем не менее она крайне важна и необходима для целей научного исследования однородных групп норм права, так как позволяет их отделить от иных норм права, что дает возможность исследовать их во взаимосвязи и во взаимодействии в той или иной правовой категории, в том или ином субинституте или институте права.

Учитывая небольшое количество норм, которые содержатся в ст.ст. 9, 10 и 18 раздела I «Основы конституционного строя» Конституции Республики Беларусь [1], которые имеют отношение к категории «государственная граница», нельзя утверждать, что они образуют самостоятельный конституционно-правовой институт «государственная граница». В то же время их нельзя игнорировать, поскольку указанные конституционные нормы получают свое развитие в ином законодательстве, а именно в Законе Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь» [2], многочисленных указах Президента Республики Беларусь по вопросам регулирования пограничных отношений, в постановлениях Правительства Республики Беларусь, а также в ведомственных нормативных правовых актах Государственного пограничного комитета Республики Беларусь. В своей совокупности все однородные нормы образуют конституционно-правовой субинститут «государственная граница», который входит в состав более сложного конституционно-правового института, именуемого как «Основы конституционного строя».

Профессор М.Ф.Маликов, описывая институты конституционного права, отмечает, что именно «конституционное оформление положений в виде норм придает им свойство называть их конституционно-правовыми институтами» [13, с. 43].

Основанием для группировки норм в конституционно-правовой субинститут «государственная граница» являются государственно значимые общественные отношения, которые регулируются нормами указанного субинститута. К ним, в частности, можно отнести такие отношения, которые затрагивают: обеспечение единства и территориальной целостности государства и его безопасности, возможности осуществления суверенитета в пределах установленных границ, а также самостоятельно осуществлять политическое и экономическое развитие государства и общества.

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что нормы конституционно-правового субинститута «государственная граница» решают важные задачи, связанные с обеспечением функционирования конституционного строя и устройства государства.

Материальным наполнением конституционно-правового субинститута «государственная граница» являются нормы права. Им, как отмечают С.Я.Фахтулина, Р.З.Ярмухаметов и Г.З.Баскакова, присущи все черты, которые имеют и другие нормы права: общий, не персонифицированный характер; многократность использования во времени; общеобязательность исполнения, кому они адресованы; прямая связь с государством (издание и обеспечение); закрепленность в определенных юридических формах; согласованность между собой; подчиненность по иерархии [14, с. 74].

Тем не менее конституционно-правовые нормы имеют отличительные особенности, которые дают возможность отграничивать их от правовых норм иных отраслей права. Их подробно описали профессор Е.И.Козлова и академик О.Е.Кутафин [15, с. 15–18].

С учетом отдельных характерных особенностей, выделенных учеными, а также сущности самих норм конституционно-правового субинститута «государственная граница» можно выделить следующие их отличительные признаки:

а) прямое назначение норм. Эта особенность выражается в том, что все нормы права имеют своей естественной целью регулирование определенных общественных отношений. Тем не менее цели такого регулирования у разных отраслей права могут не совпадать и быть разными. Нормы субинститута «государственная граница» в конституционном праве направлены на то, чтобы совместно с другими нормами Основного Закона установить конституционные основы устройства государства, направленные на определение территории, ее границ;

б) верховенство норм. Конституционно-правовые нормы о территории, включающей сушу, воздушное и водное пространство, устанавливающие неотчуждаемость и единство территории, нерушимость границ и другое, являются базовыми (главенствующими) во всех системах права Республики Беларусь. Они обладают властной юридической силой над другими законами и нормативными правовыми актами, так как это всесильное качество вытекает из Конституции государства, являющейся не только Основным Законом страны, но и основным источником права;

в) специфичное содержание норм. Нормы конституционно-правового субинститута «государственная граница» содержат в себе властные предписания по общей регламентации отношений в указанной сфере общественных отношений. Данные императивные установки государства являются высшими по своей сущности нормами права, поскольку логически последовательно вытекают из Конституции. Государственные органы в лице высших должностных лиц в силу своих полномочий вправе издавать свои директивные властные и правовые предписания, направленные на создание эффективных условий функционирования государственной границы и связанных с ней пограничных отношений;

г) специфичное размещение норм. Наиболее важные (общие) нормы о государственной границе содержатся непосредственно в соответствующих статьях Конституции Республики Беларусь. Они находят свою расширенную легализацию в законах, актах Президента Республики Беларусь, а также в ином национальном законодательстве Беларуси, наполняя тем самым конституционно-правовой субинститут «государственная граница»;

д) общеобязательность норм. Положения, закрепленные в Конституции Республики Беларусь, а также в иных нормах конституционно-правового субинститута «государственная граница», регламентирующие отношения в области государственной границы, например, касающиеся режима пропуска через границу, соблюдения пограничного режима и т.д., носят обязательный характер для исполнения всеми субъектами и участниками пограничных правоотношений;

е) единство правовых норм. Конституционно-правовой субинститут «государственная граница» имеет целостное содержание, которое выражается в общих категориях (правовых понятиях), принципах правового регулирования, функциях, закрепленных помимо Конституции в нормах Закона Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь» [2];

ж) полнота правового регулирования пограничных и иных отношений, связанных с функционированием государственной границы. Критерий полноты регулирования предусматривает: механизм работы по реализации каждой нормы конституционно-правового субинститута «государственная граница»; определяет перечень субъектов правоотношений, связанных с государственной границей; регламентирует их функциональные права и обязанности по принципу компетенционного соответствия; устанавливает наличие конкретных санкций, применяемых вследствие нарушения норм пограничного законодательства; предполагает урегулированность всех других вопросов, возникающих в ходе реализации норм о государственной границе;

з) обособленность норм. Нормы конституционно-правового субинститута «государственная граница» сгруппированы в ст.ст. 9 и 18 Конституции Республики Беларусь, а также в статьях Закона Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь» [2], в актах Президента Республики Беларусь и иных нормативных правовых актах. Будучи обособленными в регулировании отношений, непосредственно связанных с государственной границей, они тем самым не разобщены, а консолидированы в выраженных формах права.

Как подчеркивает С.Н.Булашов, качественная обособленность конституционно-правовых норм охватывается характеристикой правового института [16, с. 14].

Создав структуру управления, государство в целях сохранения единства территории, своей целостности и обеспечения суверенитета, а также решения других политических и социально-экономических задач обязано проявлять заботу о надлежащем правовом функционировании государственной границы и связанных с ней пограничных отношений, которые регулируются конституционно-правовым субинститутом «государственная граница». Этот субинститут содержит нормы, которые находятся в разных отраслях права: конституционном, международном, административном и др.

Складывающиеся в мире новые международно-правовые реалии значительно повлияли на формирование пограничной политики и обуславливают необходимость изучения государственной границы [17, с. 38]. В связи с вышеизложенным выделение конституционно-правового субинститута «государственная граница» в рамках науки конституционного права имеет большое значение, поскольку дает возможность обособить в рамках этого структурного образования нормы, регулирующие функционирование государственной границы, а также анализировать не только законодательство, но и практику его применения.

Таким образом, конституционно-правовой субинститут «государственная граница» является простым субинститутом, который входит в состав многосоставного (комплексного) института конституционного права «Основы конституционного строя».

 

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

1. Конституция Республики Беларусь 1994 года : с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г. – 10-е изд., стер. – Минск : Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь, 2014. – 64 с.

2. О Государственной границе Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Закон Респ. Беларусь, 21 июля 2008 г., № 419-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 10 янв. 2015 г. // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

3. Боярский, В. И. Наука о регулятивной функции государственной границы: основные теоретические и практические выводы, вытекающие из анализа истории пограничной мысли / В. И. Боярский // Пространство и Время. – 2013. – Т. 3, № 1.

4. Цветкова, О. В. Феномен государственной границы / О. В. Цветкова // Власть. – 2014. – № 8. – С. 66–69.

5. Бийжанова, Э. К. Приграничье как объект исследования / Э. К. Бийжанова // Вестн. Ин-та социологии. – 2014. – № 4. – С. 11–22.

6. Шерстнев, А. Д. Функции государственной границы / А. Д. Шерстнев // Научно-информ. сб. / под общ. ред. К. В. Тоцкого ; Федер. погран. служба Рос. Федерации. – М., 2000. – № 32. – С. 255–263.

7. Чебаев, В. Н. Конституционные основы защиты государственной границы Российской Федерации: на анализе материалов Зап. регион. погранич. упр. ФСБ России : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / В. Н. Чебаев ; Воронеж. гос. ун-т. – Воронеж, 2004. – 375 с.

8. Юридический словарь / сост. А. Н. Азрилиян. – М. : Ин-т новой экономики, 2014. – 1152 с.

9. Теория государства и права / Н. И. Матузов, А. В. Малько. – 2-е изд. – М. : Юристъ, 2005. – 541 с.

10. Демичев, Д. М. Конституционно-правовые институты: содержание, признаки, специфика / Д. М. Демичев // Актуал. вопр. совершенствования правовой системы на совр. этапе : материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 90-летию проф. С. Г. Дробязко, Минск, 11–12 окт. 2012 г. / Белорус. гос. ун-т. – Минск, 2012. – С. 27–28.

11. Свирин, Ю. А. Дивергенция в системе права / Ю. А. Свирин. – М. : Астра Полиграфия, 2012. – 392 с.

12. Пляхимович, И. И. Система конституционного законодательства Беларуси / И. И. Пляхимович // Веснік Канстытуцыйнага Суда Рэспублікі Беларусь. – 2008. – № 2. – С. 65–77.

13. Маликов, М. Ф. Современные проблемы конституционного права Российской Федерации : курс лекций / М. Ф. Маликов. – Уфа : Дизайн-Полиграф-Сервис, 2007. – 321 с.

14. Фахтулина, С. Я. Конституционно-правовые нормы и институты / С. Я. Фахтулина, Р. З. Ярмухаметов, Г. З. Баскакова // Законность и правопорядок в совр. обществе. – 2015. – № 24. – С. 73–76.

15. Козлова, Е. И. Конституционное право России : учеб. / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. – 5-е изд., перер. и доп. – М. : Проспект, 2014. – 592 с.

16. Булашов, С. Н. Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / С. Н. Булашов ; Моск. гос. соц. ун-т. – М., 1998. – 35 с.

17. Решетников, Д. В. К вопросу о конституционно-правовом статусе государственной границы Российской Федерации / Д. В. Решетников // Изв. Юго-Западного госуниверситета. Сер. История и право. – 2015. – № 2. – С. 37–41.

 

Дата поступления статьи в редакцию 19.12.2016